DRONEY, Circuit Judge: 

In 2009, an anonymous tipster reported to the Social Security  Administration (SSA) that petitioner Salvatore Cappetta was working  and  earning  substantial  sums  while  receiving  Social  Security  disability  insurance  (SSDI)  benefits.  A  subsequent  investigation  by  the  Social  Security  Administration’s  Inspector  General  (SSA  IG)  concluded  that  Cappetta  had  failed  to  report  work  activity  while  receiving SSDI  benefits.  The  SSA  IG  ordered  Cappetta to  pay more  than $200,000 as an assessment and penalty for his failure to report. 

Cappetta appealed the decision to an administrative law judge  (ALJ), who concluded that Cappetta’s failure to report work activity  was not “material” for the purposes of 42 U.S.C. § 1320a‐8 and that  Cappetta therefore was not subject to an assessment or penalty under  that statute. The SSA IG appealed to the Departmental Appeals Board  (DAB), which reversed and remanded to the ALJ. After the ALJ again  concluded that no assessment or penalty was appropriate, the DAB                                                                                                                          reversed  for  a  second  time  and  imposed  its  own  assessment  and  penalty. Cappetta now petitions for review. 

In  his  petition,  Cappetta  raises  various  legal  and  factual  challenges  to  the  DAB’s  decision.  We  reject  Cappetta’s  legal  challenges  and  hold  that  the  DAB  had  the  authority  to  impose  an  assessment and penalty on Cappetta because a failure to report any  work  activity—even  if  the  earnings  from  that  work  activity  do  not  amount  to  “substantial  gainful  activity”—is  “material”  under  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a).  However,  we  also  conclude  that  the  DAB’s  assessment and penalty were not supported by substantial evidence,  and accordingly we vacate and remand for further proceedings. 

BACKGROUND    We begin by summarizing the statutory framework at issue in  this case, which our Court has never had occasion to address. We then  turn to the facts and procedural history before considering the parties’  arguments.  

                                                                                                                        I. Statutory Framework 

Under  42  U.S.C.  §  1320a‐8  the  Commissioner  of  the  Social  Security  Administration  (the  “Commissioner”)  may  impose  an  assessment and civil monetary penalty on a Social Security benefits  recipient for failing to disclose a fact that is “material” to “any initial  or  continuing  right  to  .  .  .  monthly  insurance  benefits.”  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a)(1)(C). The central issue in this appeal is whether evidence  of work activity is considered “material” under § 1320a‐8(a). Section  1320a‐8(a)(1)  authorizes  “penalties”  of  up  to  $5,000  for  “each”  material false statement or omission, and an “assessment” that is “not  more than twice the amount of benefits or payments paid as a result  of  such  a  statement  or  representation  or  such  a  withholding  of  disclosure.” The Commissioner must consider a number of different  factors  when  determining  the  appropriate  amount  of  a  penalty  or  assessment, including  

(1)  the  nature  of  the  statements,  representations,  or  actions referred to in subsection (a) of this section and the                                                                                                                          circumstances under which they occurred; (2) the degree  of  culpability,  history  of  prior  offenses,  and  financial  condition of the person committing the offense; and (3)  such other matters as justice may require.     Id. § 1320a‐8(c). 

Under  SSA  regulations  implementing  §  1320a‐8,  the  Commissioner has delegated the authority to impose assessments and  penalties  to  the  SSA  Inspector  General’s  office.  See  id.  §  1320a‐8(i)  (authorizing delegation to Inspector General); 20 C.F.R. § 498.102(a)  (“The  Office  of  the  Inspector  General  may  impose  a  penalty  and  assessment . . . .”). An individual facing an assessment or penalty that  the SSA IG imposes is entitled to “written notice and an opportunity  for  the  determination  to  be  made  on  the  record  after  a  hearing  at  which the person is entitled to be represented by counsel, to present  witnesses, and to cross‐examine witnesses against the person.” 1  42  U.S.C. § 1320a‐8(b)(2); see also 20 C.F.R. § 498.202.  

                                                                                                                        The hearing required by § 1320a‐8(b)(2) takes place before an  ALJ . 20 C.F.R. § 498.202. Once an ALJ renders a decision, “[a]ny party  may appeal the decision of the ALJ to the DAB by filing a notice of  appeal with the DAB within 30 days of the date of service of the initial  decision.” Id. § 498.221(a).2 “The DAB may remand a case to an ALJ  for  further  proceedings,  or  may  issue  a  recommended  decision  to  decline review or affirm, increase, reduce, or reverse any penalty or  assessment  determined  by  the  ALJ.”  Id.  §  498.221(h).  The  DAB’s  recommended decision becomes the Commissioner’s final decision 60  days  after  the  DAB  serves  the  decision  on  the  parties,  unless  the  decision  is  remanded  to  the  ALJ  or  the  Commissioner  modifies  the                                                                                                                          decision.  Id.  §  498.222(a).  In  the  event  of  an  adverse  decision,  an  individual may appeal the Commissioner’s decision to the U.S. Court  of Appeals “for the circuit in which the person resides, or in which  the [material] statement or representation . . . was made.” 42 U.S.C.  § 1320a‐8(d)(1); see also 20 C.F.R. § 498.127. 

II. Factual Background 

Petitioner  Salvatore  Cappetta  first  began  receiving  Social  Security  disability  benefits  in  1997,  after  the  SSA  determined  that  Cappetta  was  disabled  “due  to  rheumatoid  arthritis,  [a]  heart  condition, and headaches.” AR 109.3 Prior to receiving SSDI, Cappetta  owned and operated a construction business.  

On June 16, 2009, an anonymous individual contacted the SSA  to report concerns that Cappetta might be receiving disability benefits  unlawfully. According to the caller, Cappetta was engaged in a major  home  renovation  (including  the  construction  of  an  above‐ground 

3  We use “AR” as shorthand to refer to the administrative record.

                                                                                                                        pool)  and  had  stated  that  he  (Cappetta)  worked  for  Peter  Cameron  Construction, earning money that he was not reporting to the SSA.  Based on the tip, the SSA IG began to investigate Cappetta. The SSA  IG first reviewed Cappetta’s history of disability and reported work,  and  found  that  Cappetta  had  never  reported  performing  any  work  after 1999. Then, in August 2009, an SSA IG investigator conducted  surveillance  of  Cappetta,  during  which  the  investigator  observed  Cappetta leaving his house to obtain an item for the construction that  was  underway  at  his  house.  The  investigator  did  not  observe  Cappetta engaging in any labor or other work, including for Cameron  Construction. 

On  November  6,  2009,  investigators  interviewed  Peter  Cameron,  who  owned  Cameron  Construction.  According  to  the  investigators’  unsworn  report,  Cameron  stated  that  Cappetta  had  worked  for  the  company  for  eight  years  and  that  Cappetta’s  pay  varied from job to job and week to week (ranging from $50 to $500 a                                                                                                                          job, and $150 to $1500 a week). The report also stated that Cameron  denied paying Cappetta substantial sums such as $20,000 to $30,000 a  year. During a second interview in February 2010, the investigators  reported  that  Cameron  further  detailed  Cappetta’s  work  for  the  company, including Cappetta’s assistance with “tiling backsplashes,  walls,  and  floors;  hanging  doors;  trim  work,  framing,  and  taping  sheetrock.” AR 111.  

On  the  same  day  of  Cameron’s  first  interview  in  November  2009, investigators also interviewed Cappetta. During the interview,  Cappetta  admitted  that  he  worked  sporadically  for  Cameron  and  received assistance from Cameron on his house in exchange for his  help  for  Cameron  Construction.  However,  Cappetta  denied  being  paid  for  his  work.  A  few  days  later,  investigators  continued  the  interview, and Cappetta signed a sworn statement. In that statement,  Cappetta  asserted  that  he  had  not  been  employed  since  receiving  disability benefits.  

                                                                                                                        On July 26, 2012, following its investigation, the SSA IG issued  a  decision  concluding  that  Cappetta  had  worked  “from  November  2002 through April 2011” while receiving SSDI benefits. AR 1215. The  SSA  IG  concluded  that  Cappetta  made  53  material  omissions  by  failing to report work activity each month from December 2006 until  April 2011 (a period of 53 months).4 During that time, Cappetta and  his children received $47,583.60 in benefits. Using those amounts, the  SSA IG informed Cappetta that it would assess him $95,167.20 (twice  the amount of benefits received from December 2006 to April 2011) 

4 In 2004, Congress amended 42 U.S.C. § 1320a‐8(a) to permit SSA to impose an  assessment and penalty for a Social Security benefits recipient’s “withhold[ing]”  of information from the SSA. See Social Security Protection Act of 2004, Pub. L. No.  108‐203,  §  201,  118  Stat  493,  507  (2004)  (codified  at  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a)).  According to the SSA IG, the relevant amendments in the Act became effective in  late November 2006, and therefore December 2006 served as the starting point for  imposing  an  assessment  and  penalty  on  Cappetta.  AR  31,  1215;  see  also  Social  Security Protection Act of 2004 § 201(d), 118 Stat 493, 508 (describing conditions  for effective date of amendments to 42 U.S.C. § 1320a‐8(a)). 

                                                                                                                        and issue a penalty of $106,000 ($2,000 for each month Cappetta failed  to report work activity). The total came to $201,167.20.5  

Cappetta  exercised  his  right  to  contest  the  SSA  IG’s  decision  before  an  ALJ.  The  hearing  before  the  ALJ  featured  a  number  of  witnesses,  including  an  SSA  IG  investigator,  an  SSA  claims  representative,  Cameron,  and  Cappetta.  The  investigator  testified  about her interviews with Cameron and Cappetta, which are detailed  above. The claims representative testified about her work reviewing  Cappetta’s file and the SSA IG investigation materials. In particular,  the claims representative detailed how she used interview notes from  the  SSA  IG  investigators’  interview  with  Cameron  to  conclude  that  Cappetta  had  engaged  in  “substantial  gainful  activity”  while  receiving disability benefits. That level of earnings and work would  have disqualified Cappetta from receiving further disability benefits 

 The SSA IG also twice requested that the U.S. Attorney’s Office for the District of                                                                                                                          and would mean that Cappetta unlawfully received benefits for many  years.  

Cappetta’s  testimony  was  largely  consistent  with  the  statements that the SSA IG attributed to him in his interviews. During  the  hearing,  Cappetta  stated  that  he  did  “little  things”  to  assist  Cameron, received small payments in exchange as gifts, and received  some  funds  from  Cameron  to  help  finance  a  trip  to  Italy.  AR  324.  Cappetta denied that he worked for Cameron. Significantly, however,  Cappetta also acknowledged that he knew he had to report any work  that he performed to the SSA.     In  contrast  to  Cappetta,  Peter  Cameron’s  testimony  diverged  considerably from the statements that the SSA IG attributed to him in  its  investigative  report.  In  his  testimony,  as  described  in  the  ALJ’s  decision, Cameron “denied that [Cappetta] ever worked for him[,] but  testified  that  [Cappetta]  would  show‐up  at  job  sites  and  run  to  the  store  for  him  if  he  needed  materials.  [Cameron]  denied  paying                                                                                                                          [Cappetta]  wages  but  [also  said  that]  by  running  errands  for  him  [Cappetta] was paying [Cameron] back for work [that] Cameron did  on  his  house.”  AR  113  (citations  omitted).  Cameron  also  acknowledged during the hearing that Cappetta would give advice  on  how  to  perform  certain  construction  work,  given  Cappetta’s  background in the field. In addition, Cameron “testified that he gave  [Cappetta]  gifts  at  Christmas;  he  gave  him  money  for  his  kids’  birthdays; and he gave him a couple hundred bucks when he went to  Italy. He also gave [Cappetta] money to go get coffee and donuts and  for  the  gas  [Cappetta]  used  going  to  the  store.”  AR  113  (citations  omitted).  

III. Procedural History  

The  ALJ  issued  his  first  decision  on  June  11,  2014.  In  the  decision,  the  judge  rejected  the  SSA  IG’s  conclusion  that  Cappetta  engaged  in  substantial  gainful  activity,  finding  that  the  claims  representative’s  testimony  was  “not  credible”  because  both  the                                                                                                                          statements  that  Cameron  made  to  investigators  and  at  the  ALJ  hearing  provided  an  insufficient  evidentiary  basis  to  conclude  that  Cappetta was engaged in substantial gainful activity. AR 261; see also  AR 263 (reasoning that the “evidence [did] not show . . . when and  how frequently gainful work activity was actually performed”). 

However, the ALJ determined that Cappetta did perform some  work,  despite  his  statements  to  the  contrary.  The  ALJ  noted  that  Cappetta “admitted that he ran errands for Peter Cameron and that  he received money, items of value, or in kind labor on his house from  Peter  Cameron.”  AR  263.  The  ALJ  concluded  that  Cappetta  “did  engage  in  some  gainful  work  activity  for  Peter  Cameron.”  AR  263.  Nevertheless, the ALJ also concluded that imposing any assessment  or  penalty  was  unreasonable,  reasoning  that  Cappetta’s  failure  to  report  his  work  was  not  “material”  because  Cappetta  had  received  disability benefits for more than 24 months and thus his work activity                                                                                                                          could  not  be  used  as  evidence  of  his  disability  under  42  U.S.C.  §  421(m)(1)(B).  

The SSA IG appealed, and the DAB reversed and remanded to  the ALJ. The DAB first ruled that a failure to report work activity is  always material for purposes of 42 U.S.C. § 1320a‐8(a), rejecting the  ALJ’s  conclusion  to  the  contrary.  The  DAB  then  listed  additional  findings  of  fact  that  it  expected  the  ALJ  to  make  on  remand  and  reminded  the  ALJ  of  his  obligation  to  consider  certain  statutory  factors  when  reviewing  the  SSA  IG’s  assessment  and  penalty  decision.  

On  remand,  the  ALJ  again  determined  that  no  assessment  or  penalty was appropriate. The ALJ first requested that the DAB re‐visit  its  legal  decision,  asserting  once  again  that a  failure  to  report  work  activity after the initial 24‐month eligibility period is not a material  omission  for  purposes  of  issuing  a  civil  monetary  penalty  or  an  assessment. He then turned to assessing the statutory factors that the                                                                                                                          DAB had ordered him to consider. The ALJ noted that Cappetta knew  that  he  needed  to  report  some  work  activity  to  the  SSA,  but  nevertheless  concluded  that  Cappetta  did  not  understand  that  he  needed to report the type of work that he performed for Cameron or  whether his failure to report work activity constituted a material fact  under 8 U.S.C. § 1320a‐8(a). According to the ALJ, Cappetta’s lack of  knowledge was partly attributable to his limited command of English.  

The ALJ also noted problems with the investigators’ unsworn  reports of Cameron’s statements about paying Cappetta, concluding  that Cameron’s “sworn hearing testimony that was subject to cross‐ examination must be accorded more weight.” AR 133. Moreover, he  concluded that there was “no dispute” that Cappetta did not engage  in work activity after November 2009. AR 131. Although the decision  reiterated  the  finding  that  Cappetta  “engaged  in  work  activity,  including  running  errands,  for  Peter  Cameron  or  Cameron  Construction,”  and  found  that  it  was  more  likely  than  not  that  this                                                                                                                          of  the  person  committing  the  offense;  (4)  the  person’s  financial condition; and (5) such other matters as justice  may require.    AR 44 (citing 42 U.S.C. § 1320a‐8(c) and 20 CFR § 498.106(a)).     Applying these factors, the DAB determined that Cappetta was  in fact culpable, reversing the ALJ’s finding. First, the DAB rejected  the ALJ’s conclusion that Cappetta required actual knowledge of the  need  to  report  the  type  of  work  activity  that  he  performed  for  Cameron  in  order  to  face  liability.  Second,  the  DAB  “reject[ed]  the  ALJ’s  suggestion  that  [Cappetta’s]  limited  English  language  skills  may have affected his ability to understand his duty to report . . . .”  AR 47. Instead, the DAB emphasized that Cappetta had engaged in  some  work  activity,  that  he  knew  he  was  supposed  to  report  such  activity to the SSA, and that he failed to report his work activity over  many years. On the basis of this information, the DAB concluded that  the SSA IG had shown “substantial culpability.” AR 48. 

                                                                                                                        Turning  to  the  other  factors,  the  DAB  stated  that  it  would  generally defer to the ALJ’s findings of fact and credibility findings.  Then, reviewing the testimony, the DAB agreed with the ALJ that “the  evidence of record does not establish the value of [Cappetta’s] work  activity.” AR 49. The DAB also approvingly noted the ALJ’s finding  that Cappetta’s work was “sporadic”—but it rejected any suggestion  that the work activity was “minimal in nature” and instead concluded  that Cappetta’s work was “significant.” AR 4950. 

Finally,  the  DAB  turned  to  the  question  of  an  appropriate  amount  for  an  assessment  and  penalty.  The  DAB  reduced  the  SSA  IG’s  assessment  amount  by  half,  to  $47,583.60,  reasoning  that  the  “evidence is not sufficient” to support the SSA IG’s amount because  Cappetta’s work was not “continuous.” AR 50. But the DAB affirmed  the penalty amount of $106,000, which “reflect[ed] a reduction to less  than half the amount the SSA I.G. could have imposed.” AR 51. As a  result,  the  total  assessment  and  penalty  came  to  $153,583.60.  The                                                                                                                          Commissioner  of  the  Social  Security  Administration  adopted  the  DAB’s  decision,  making  the  decision  final.  See  20  C.F.R.  §  498.222.  Cappetta then petitioned this Court for review. 

Before  we  consider  Cappetta’s  arguments,  we  note  one  additional point of background and procedural history. In 2010, the  SSA determined that Cappetta’s medical condition had improved and  that  he  was  no  longer  disabled.  Cappetta  appealed  that  determination,  and  in  early  2012,  the  agency  ultimately  concluded  that Cappetta was in fact disabled and eligible to continue receiving  disability  benefits.  The  lead  SSA  IG  investigator  subsequently  intervened,  and  it  appears  that  the  SSA  terminated  Cappetta’s  benefits  because  of  the  work  activity  that  the  investigator  claimed  Cappetta  had  performed.  The  record  is  unclear  as  to  whether  Cappetta  is  now  receiving  benefits,  but  the  government  does  not  contest that Cappetta was disabled during the time that he failed to  report, and that he remained disabled at least up until the hearings                                                                                                                          before  the  ALJ.  The  DAB  did  not  discuss  Cappetta’s  continuing  disability  when  analyzing  the  statutory  factors  for  setting  an  assessment and penalty. 

DISCUSSION    In  his  petition  for  review,  Cappetta  raises  various  legal  and  factual  challenges  to  the  DAB’s  decision.  His  principal  argument  is  the  same  one  endorsed  by  the  ALJ:  that  a  failure  to  report  work  activity after having received disability benefits for 24 months is not  “material”  for  purposes  of  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a).  In  addition,  Cappetta  also  contends  that  only  a  failure  to  report  work  activity  amounting  to  substantial  gainful  activity  is  material,  that  the  DAB  lacked authority to recommend an assessment and penalty, and that  he withheld information only once, rather than 53 times (which was  the basis for the large penalty amount). Finally, Cappetta argues that  the agency lacked substantial evidence for the assessment and penalty  amount that it imposed. We address each of these arguments below. 

                                                                                                                        I. Standard of Review 

At the outset, we determine whether we accord the DAB’s legal  conclusions,  which  were  adopted  by  the  Commissioner  of  Social  Security, the same deference we give other formal agency decisions  from the Commissioner or DAB. See Chevron, U.S.A., Inc. v. Nat. Res.  Def. Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984). The government briefly asserts  in its brief that we must do so, citing Lawrence + Memorial Hospital v.  Burwell, 812 F.3d 257, 264 (2d Cir. 2016). Lawrence, however, applied 

Chevron’s framework to the Secretary of Health and Human Services’  interpretation  of  a  Medicare  provision—an  area  of  federal  law  that  the Department of Health and Human Services (DHHS) administers.  Id.; see also 42 U.S.C. §§ 1395ff, 1395kk.  

By  contrast,  here,  the  DAB—which  is  part  of  DHHS,  not  the  SSA—interpreted parts of federal social security law, an area of law  that Congress has entrusted to a different agency, the Social Security  Administration.  See  42  U.S.C.  §  901  (establishing  Social  Security                                                                                                                          Administration  as  an  independent  executive  agency  charged  with  overseeing  Social  Security  programs).  However,  through  SSA  regulations, the Commissioner tasked the DAB with providing ALJ  administrative  hearings  and  then  reviewing  the  resulting  decisions  for  cases  involving  an  assessment  and  penalty  under  42  U.S.C.  §  1320a‐8.  See  20  C.F.R.  §§  498.201498.202,  498.221.  After  the  DAB’s  process  is  complete,  its  final  decision  becomes  the  Commissioner’s  decision  unless  the  DAB  remands  the  decision  to  the  ALJ.  Id.  §  498.222(a). 

That arrangement raises a question about the deference we give  to  the  DAB’s  legal  interpretation,  because  “administrative  implementation  of  a  particular  statutory  provision  qualifies  for  Chevron deference when it appears that Congress delegated authority  to the agency generally to make rules carrying the force of law, and  that the agency interpretation claiming deference was promulgated  in the exercise of that authority.” United States v. Mead Corp., 533 U.S. 

                                                                                                                        218,  22627  (2001);  see  also  Gonzales  v.  Oregon,  546  U.S.  243,  25868  (2006)  (declining  to  accord  Chevron  deference  to  Attorney  General  where AG was not delegated authority to interpret the provision at  issue). However, whether an agency administers a statute is not the  only relevant factor to accord that agency Chevron deference. As the  Mead  Court  explained,  another  “very  good  indicator  of  delegation  meriting Chevron treatment [is] express congressional authorization[]  to engage in the process of rulemaking or adjudication that produces  regulations or rulings for which deference is claimed.” 533 U.S. at 229.  In such circumstances, “[i]t is fair to assume generally that Congress  contemplates  administrative  action  with  the  effect  of  law  when  it  provides for a relatively formal administrative procedure tending to  foster  the  fairness  and  deliberation  that  should  underlie  a  pronouncement of such force.” Id. at 230; see also Estate of Landers v.  Leavitt, 545 F.3d 98, 10507 (2d Cir. 2008) (applying Mead factors to  internal agency manual and declining to accord Chevron deference). 

                                                                                                                        Here, that guidance easily resolves the Chevron question. First,  the  Commissioner  of  the  Social  Security  Administration  ultimately  adopts the DAB’s decision when setting an assessment and penalty.  20  C.F.R.  §  498.222(a).  Although  the  Commissioner  delegates  the  authority to review SSA IG decisions to another federal agency, the  decision becomes that of the Commissioner, and the DAB’s decisions  are therefore “promulgated in the exercise of th[e] authority” given to  the  Commissioner.  Mead,  533  U.S.  at  227.  Second,  as  we  explained  above,  Congress  intended  for  the  Commissioner  to  use  the  Administrative Procedure Act’s framework for formal adjudication,  another  strong  indicator  that  Chevron’s  framework  applies.  See  42  U.S.C. § 1320a‐8(b)(2); Mead, 533 U.S. at 229. 

Having decided that the Chevron framework applies, we briefly  review  that  standard  and  the  “substantial  evidence”  standard  that  applies to Cappetta’s factual challenges. Chevron requires us to apply  a two‐step inquiry to an agency’s interpretation of a statute. At the                                                                                                                          first  step  of  the  analysis,  a  reviewing  court  must  ask  “whether  Congress has directly spoken to the precise question at issue. If the  intent of Congress is clear, that is the end of the matter; for the court,  as  well  as  the  agency,  must  give  effect  to  the  unambiguously  expressed  intent  of  Congress.”  Chevron,  467  U.S.  at  842–43.  If  the  statute  is  ambiguous,  then  at  the  second  step  “the  question  for  the  court  is  whether  the  agency’s  answer  is  based  on  a  permissible  construction  of  the  statute,”  id.  at  843,  in  other  words,  whether  the  agency’s  interpretation  is  “reasonable,”  Michigan  v.  EPA,  135  S.  Ct.  2699, 2707 (2015). 

As for Cappetta’s factual challenges, § 1320a‐8(d)(2) provides  that  “[t]he  findings  of  the  Commissioner  .  .  .  if  supported  by  substantial  evidence  on  the  record  considered  as  a  whole,  shall  be  conclusive.”  Substantial  evidence  is  “such  relevant  evidence  as  a  reasonable mind might accept as adequate to support a conclusion.”  Richardson v. Perales, 402 U.S. 389, 401 (1971); see also Yancey v. Apfel,                                                                                                                          145 F.3d 106, 111 (2d Cir. 1998) (“Where an administrative decision  rests  on  adequate  findings  sustained  by  evidence  having  rational  probative force, the court should not substitute its judgment for that  of the Commissioner.”). 

II. Whether A Failure to Report Work Activity is “Material” for  the Purposes of 42 U.S.C. § 1320a‐8(a)    The  threshold  issue  is  whether  the  Commissioner  had  the  authority to impose an assessment and penalty for Cappetta’s failure  to  report  work  activity.  Understanding  that  issue  requires  some  background on the law governing an SSDI recipient’s eligibility for  benefits. 

To obtain Social Security disability benefits, an applicant must  show  in  part  that  he  or  she  “is  under  a  disability,”  42  U.S.C.   §  423(a)(1)(E),  which  is  defined  as  the  “inability  to  engage  in  any  substantial gainful activity by reason of any medically determinable  physical or mental impairment which can be . . . expected to last for .  . . not less than 12 months,” id. § 423(d)(1)(A). To assess whether an                                                                                                                          applicant  can  perform  “substantial”  activity,  the  SSA  examines  the  type of work that an applicant is capable of performing. See 20 C.F.R.   § 404.1572(a); see also id. § 404.1571 (“The work . . . that you have done  during any period in which you believe you are disabled may show  that you are able to work at the substantial gainful activity level. If  you are able to engage in substantial gainful activity, we will find that  you are not disabled.); id. § 404.1573 (using the circumstances of an  applicant’s  employment  to  determine  if  the  individual  is  disabled).  The definition for “gainful” explains that the work activity must be  done “for pay or profit.” Id. § 404.1572(b). 

Once an individual is receiving SSDI benefits, that recipient is  subject to certain reporting and review requirements to ensure his or  her  continuing  eligibility.  See  42  U.S.C.  §  421(i);  see  also  20  C.F.R.   § 404.1589 (“After we find that you are disabled, we must evaluate  your  impairment(s)  from  time  to  time  to  determine  if  you  are  still  eligible  for  disability  cash  benefits.”).  However,  certain  restrictions                                                                                                                          apply  to  the  Commissioner’s  review  of  whether  an  individual  remains  disabled.  Most  significantly  for  our  purposes,  42  U.S.C.  §  421(m) provides that: 

(1) In any case where an individual entitled to disability  insurance benefits  .  .  .  has  received  such  benefits  for  at  least 24 months  (A) no continuing disability review conducted by  the  Commissioner  may  be  scheduled  for  the  individual  solely  as  a  result  of  the  individual’s  work activity; [and]  (B) no work activity engaged in by the individual  may be used as evidence that the individual is no  longer disabled . . . .  (2)  An  individual  to  which  paragraph  (1)  applies  shall  continue to be subject to  (A)  continuing  disability  reviews  on  a  regularly  scheduled basis that is not triggered by work; and  (B)  termination  of  benefits  under  this  subchapter  in the event that the individual has earnings that  exceed  the  level  of  earnings  established  by  the  Commissioner  to  represent  substantial  gainful  activity.    Cappetta  argues  that  42  U.S.C.  §  421(m)(1)  makes  “work  activity” irrelevant for a continuing disability review, and as a result,  his failure to report that activity cannot be “material” for purposes of                                                                                                                          42  U.S.C.  §  1320a‐8(a).  As  we  described  above,  §  1320a‐8(a)(1)(C)  authorizes  the  Commissioner to  impose  an  assessment  and  penalty  where a SSDI recipient “omits from a statement or representation . . .  or otherwise withholds disclosure of, a fact which the person knows  or  should  know  is  material  to  the  determination  of  any  initial  or  continuing right to or the amount of monthly insurance benefits.”  

According  to  the  Commissioner  and  the  DAB,  §  421(m)(2)(B)  defeats Cappetta’s argument. That section permits the Commissioner  to terminate benefits if an SSDI recipient’s earnings exceed the level  that  amounts  to  “substantial  gainful  activity.”  42  U.S.C.  §  421(m)(2)(B). However, SSA regulations make work activity relevant  to calculating substantial gainful activity. The SSA looks primarily to  earnings “from your work activity as an employee” to determine if an  SSDI recipient has “engaged in substantial gainful activity.” 20 C.F.R.  §  404.1574(b)(2).  The  Commissioner  and  DAB  conclude  from  this  definition that reporting work activity is “material” under 42 U.S.C. 

                                                                                                                        1320a‐8(a), because the SSA must first determine whether a recipient’s  earnings  derive  from  work  activity  to  determine  whether  they  are  relevant  earnings  for  purposes  of  continuing  SSDI  eligibility.  The  Commissioner  notes  that  that  interpretation  is  consistent  with  the  statute,  because  the  SSA  still  may  not  use  the  work  activity  as  evidence that an SSDI recipient is no longer physically disabled. 

We agree, and conclude that the Commissioner may properly  consider a failure to report work activity that generates profit or pay  “material”  for  purposes  of  §  1320a‐8,  and  that  the  plain  text  of  the  statute authorizes the Commissioner to do so. As a result, we resolve  this first issue at Chevron step one.  

Section 423(d)(1)(A) conditions SSDI benefits on the inability to  perform  substantial  gainful  activity.  As  we  have  explained,  SSA  regulations  in  turn  define  substantial  gainful  activity  as  earnings  derived  largely  from  work—a  definition  that  Cappetta  has  not  challenged in his petition for review. 20 C.F.R. §§ 404.1572, 404.1574. 

                                                                                                                        Congress  explicitly  made  those  earnings  relevant  to  continuing  eligibility  under  42  U.S.C.  §  421(m)(2)(B),  thus  connecting  earnings  that  amount  to  substantial  gainful  activity  to  an  SSDI  recipient’s  continued  eligibility.  Thus,  although  §  421(m)(1)  makes  “work  activity” irrelevant as both a reason to conduct a continuing disability  review, and as evidence in such a review, the statute just as clearly  permits the SSA to consider substantial gainful activity to terminate  benefits.  See  42  U.S.C.  §  421(m)(2)(B);  see  also  Exemption  of  Work  Activity as a Basis for a Continuing Disability Review, 71 Fed. Reg.  66840, 66846 (Nov. 17, 2006) (explaining that SSA would not use work  activity  to  determine  continuing  physical  disability,  but  that  work  activity  can  be  used  to  assess  whether  an  SSDI  recipient  generates  earnings  amounting  to  substantial  gainful  activity).  As  a  result,  the  DAB  correctly  concluded  that  failing  to  report  work  activity  is  material under § 1320a‐8. 

                                                                                                                        The legislative history further supports our conclusion that the  agency’s interpretation is correct.^[6] A committee report for the Ticket  to Work and Work Incentives Improvement Act of 1999, which made  changes to continuing disability reviews for SSDI recipients, explains 

that  those  changes  were  “intended  to  encourage  long‐term  SSDI  beneficiaries to return to work by ensuring that work activity would  not trigger an unscheduled medical review of their eligibility.” H.R.  Rep.  106‐393(I),  at  45  (1999).  The  report  then  explains  that  “like  all  beneficiaries, long‐term beneficiaries would have benefits suspended  if earnings exceeded the substantial gainful activity level, and would                                                                                                                          be  subject  to  periodic  continuing  disability  reviews.”  Id.  Those  observations  support  the  Commissioner’s  reading  of  the  statute,  because they demonstrate Congress’s clear intent to continue making  substantial  gainful  activity—which  the  SSA  assesses  by  looking  primarily at earnings derived from work—relevant and applicable to  SSDI beneficiaries.  

As a result, the DAB correctly concluded that a failure to report  work  activity  is  material  under  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a).  Cappetta’s  failure  to  make  such  reports  consequently  made  him  subject  to  a  potential assessment or penalty under § 1320a‐8.7 

                                                                                                                          III. Cappetta’s Remaining Legal Challenges 

Cappetta also raises four other questions of law that challenge  the Commissioner’s authority to impose an assessment and penalty  in this case. We find each of his arguments also unavailing. 

First, Cappetta contends that a failure to report work activity is  material  only  if  the  work  activity  amounts  to  substantial  gainful  activity. We conclude otherwise. If adopted, the approach Cappetta  urges  would  assign  SSDI  recipients  responsibility  to  determine  whether their work activity was significant enough to disqualify them  for  benefits,  and  potentially  allow  broad  claims  of  good  faith  if  a  beneficiary  made  the  wrong  call.  However,  calculating  whether  earnings  amount  to  substantial  gainful  activity  that  prevent  the  continuing receipt of disability benefits is a complex undertaking that  requires  the  SSA  to  have  a  complete  picture  of  a  SSDI  recipient’s  earnings.  See  20  C.F.R.  §§  404.1574,  404.1592404.1592a.  Thus,  requiring SSDI recipients to report all work activity, as the SSA does,                                                                                                                          see  20  C.F.R.  §  404.1588,  helps  to  ensure  an  efficiently‐administered  program  and  to  prevent  fraud.  Accordingly,  we  agree  with  the  Commissioner  that  a  failure  to  report  work  activity,  even  if  that  activity is not substantial and gainful, may be considered “material”  under 42 U.S.C. § 1320a‐8(a).8   

Second,  Cappetta  asserts  that  the  DAB  may  not  impose  an  assessment  or  penalty  where  the  ALJ  did  not  first  recommend  an  assessment or penalty. In support of that argument, Cappetta points  to 20 C.F.R. § 498.221(h), which states that the “DAB may remand a  case to an ALJ for further proceedings, or may issue a recommended  decision to decline review or affirm, increase, reduce, or reverse any  penalty or assessment determined by the ALJ.” 20 C.F.R. § 498.221(h).  Cappetta points to the phrase “any penalty or assessment determined  by the ALJ” to contend that the DAB “fundamentally misunderstood                                                                                                                          its role in the appeals process” because the “regulation itself does not  appear to vest the DAB with the authority to find liability in cases . . .  w[h]ere the ALJ did not issue any penalty or assessment.” Pet’r’s Br.  5152. 

That  argument  is  also  unavailing.  The  SSA  regulations  make  clear  that  the  DAB  may  “reverse”  an  ALJ  decision  and  that  it  may  adjust the amount of an assessment and penalty as part of its review.  20  C.F.R.  498.221(h).  That  power  includes  the  ability  to  reverse  an  ALJ’s decision setting no assessment or penalty. As a result, the DAB  acted within its authority by imposing the assessment and penalty in  this case. 

Third,  Cappetta  also  argues  that  the  Commissioner  may  not  impose a penalty for each month that he failed to report work activity.  According to Cappetta, § 1320a‐8 “proscribes ‘omissions’ only when  accompanied  by  ‘statements.’”  Appellant’s  Br.  53.  Cappetta  claims  that  his  only  “statement”  was  the  one  he  made  to  investigators  in                                                                                                                          November  2009,  when  he  claimed  he  had  not  worked  for  Peter  Cameron.^[9]  

The  plain  text  of  42  U.S.C.  §  1320a‐8  resolves  Cappetta’s  argument.  Section  1320a‐8(a)  authorizes  a  penalty  where  “[a]ny  person . . . omits from a statement or representation . . . , or otherwise  withholds disclosure of, a fact which the person knows or should know  is material to the determination of any initial or continuing right to or  the amount of monthly insurance benefits.” 42 U.S.C. § 1320a‐8(a)(1)  (emphasis added). That section then provides a penalty for “each such  statement  or  representation  or  each  receipt  of  such  benefits  or  payments  while  withholding  disclosure  of  [a  material]  fact.”  Id.  (emphasis  added).  By  separating  omissions  involving  a  statement                                                                                                                          from  situations  involving  the  “withholding”  of  facts,  the  statute  unambiguously  permits  imposing  a  penalty  for  each  month  that  a  SSDI  recipient  withholds  material  information  while  receiving  benefits, such as the situation here. Indeed, it is the SSA’s practice to  view  each  month  in  which  material  information  is  concealed  or  omitted as a separate false statement or misrepresentation. See, e.g.,  Inspector Gen. of Soc. Sec. Admin. v. Antone, CR4051 (Departmental  Appeals  Board  July  20,  2015)  (applying  penalties  in  the  amount  of  $500  per  month,  where  there  was  a  total  concealment  period  of  62  months). 

However, we note one substantial, but separate, concern with  the agency’s timeframe for imposing penalties and for calculating the  amount  of  benefits  that  Cappetta  received  when  considering  the  assessment. The ALJ concluded, and the parties do not dispute, that  Cappetta  did  not  perform  any  work  activity  after  November  2009.  Nevertheless, the Commissioner imposed a penalty on Cappetta for                                                                                                                          his receipt of benefits for each month thereafter until April 2011 and  used  that  same  date  to  calculate  the  amount  Cappetta  improperly  received  in  benefits,  with  no  explanation.  If  Cappetta  was  not  working  from  November  2009  until  April  2011,  then  he  had  no  earnings  to  report  to  the  SSA,  and  the  Commissioner  could  not  impose  a  penalty  on  him  for  that  period  under  §  1320a‐8(a).  Furthermore, it is also unclear why the DAB relied on that April 2011  date  when  calculating  the  amount  of  benefits  that  Cappetta  improperly received.  We trust that, on remand, the DAB will either  explain  the  legal  basis  for  the  timeframe  it  used,  or  adjust  the  timeframe for the assessment and the penalty accordingly.  

Finally, Cappetta argues that the DAB erred by considering his  failure  to  report  work  activity  prior  to  November  27,  2006,  when  determining  the  degree  of  his  culpability.  That  date  is  significant  because  it  is  the  date  when  the  Commissioner  could  first  begin                                                                                                                          imposing  an  assessment  and  penalty  on  SSDI  recipients  for  withholding material information.^[10]  See supra n.4.  

We conclude that the DAB was entitled to consider Cappetta’s  failure to report work activity prior to November 27, 2006. First, the  SSA IG appropriately limited the assessment and penalty it sought to  impose  to  any  activity  following  November  27,  2006.  As  a  result,  Cappetta  was  not  ordered  to  pay  for  an  omission  for  which  the  Commissioner  could  not  impose  an  assessment  and  penalty  at  the  time  the  omission  occurred.  Second,  the  SSA  required  Cappetta  to  report any work activity long before November 2006. See Federal Old  Age,  Survivors,  and  Disability  Insurance  Benefits;  Supplemental  Security Income for the Aged, Blind, and Disabled, 45 Fed. Reg. 55566,  55596  (Aug.  20,  1980)  (implementing  work  reporting  requirement).  Thus,  Cappetta’s  failure  to  report  work  activity  beginning  in  2001                                                                                                                          does  contribute  to  his  culpability  and  is  relevant  for  assessing  the  appropriate  amount  of  an  assessment  and  penalty.  See  42  U.S.C.  §  1320a‐8(c)(2). 

IV. Whether  the  Commissioner  Had  Substantial  Evidence  or  Failed  to  Consider  Certain  Evidence  in  Imposing  an  Assessment and Penalty of $153,583.60    Although we agree with the foregoing legal conclusions of the  Commissioner, we find that the Commissioner erred in adopting the  amount of the DAB’s recommended assessment and penalty. First, as  to the assessment, the DAB failed to adequately account for the SSA’s  lack of financial loss and Cappetta’s continued disability. Second, as  to  the  penalty  and  assessment,  we  conclude  that  the  DAB  lacked  substantial evidence for concluding that Cappetta’s work activity was  significant,  given  that  the  DAB  accepted  the  ALJ’s  credibility  determinations. We address each point below. 

Section 1320a‐8 authorizes an assessment “in lieu of damages  sustained by the United States” for “not more than twice the amount                                                                                                                          of benefits or payments paid as a result of . . . such a withholding of  disclosure.”  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a)(1).  For  both  assessments  and  penalties,  the  statute  also  requires  the  Commissioner  to  “take  into  account”  

(1) the  nature  of  the  statements,  representations,  or  actions referred to in subsection (a) of this section and the  circumstances under which they occurred; (2) the degree  of  culpability,  history  of  prior  offenses,  and  financial  condition  of  the  person  committing  the  offense;  and  (3) such other matters as justice may require.    Id. § 1320a‐8(c); see also 20 C.F.R. § 498.106(a). 

Section 1320a‐8(a)(1) requires the agency to assess the amount  of  benefits  improperly  paid  when  imposing  an  assessment.  Here,  however, the DAB failed to adequately consider that the SSA suffered  no loss whatsoever due to Cappetta’s failure to report work activity.  The  DAB  recommended  that  the  Commissioner  impose  an  assessment of $47,583.60—an amount that the DAB stated was “the  amount  of  benefits  improperly  received  by  [Cappetta].”  AR  51.   However, as both the ALJ and DAB held, the evidence that the SSA                                                                                                                          IG presented does not establish that Cappetta engaged in substantial  gainful activity.  Based  on  our  review  of  the applicable  statutes and  regulations, Cappetta’s failure to report by itself did not provide the  SSA with the authority to terminate his benefits. See, e.g., 20 C.F.R. §  404.1596  (specifying  circumstances  under  which  the  SSA  may  suspend  or  terminate  benefits).  As  a  result,  it  appears  that  the  SSA  could  not  suspend  Cappetta’s  monthly  benefits  under  these  circumstances and that it did not suffer any financial loss. Because the  statute  is  clear  that  an  assessment  cannot  be  “more  than  twice  the  amount of benefits or payments paid as a result of the beneficiary’s  omission,”  42  U.S.C.  §  1320a‐8(a)(3),  the  maximum  assessment  available here is zero. 

In addition, while the SSA IG investigation was ongoing, SSA  once again concluded that Cappetta remained medically disabled for  purposes of SSDI benefits. That conclusion further underscores that                                                                                                                          Cappetta remained eligible to receive benefits during the period that  he failed to report work activity.  

Thus,  to  summarize,  the  DAB’s  failure  to  consider  the  SSA’s  loss  and  Cappetta’s  continued  disability  when  determining  the  appropriate assessment was error. Because there is no evidence that  the work activity Cappetta failed to report would have disqualified  him  from  receiving  benefits,  the  amount  of  benefits  improperly  received  is  zero.  It  thus  follows  that,  because  the  statute  caps  assessments at “twice the amount of benefits or payments’ paid as a  result  of  misrepresentations  or  omissions,”  42  U.S.C.  1320a‐8(a)(3),  the maximum assessment that the SSA IG may impose on Cappetta  would be $0. Because the $47,583.60 assessment exceeds that statutory  maximum, we vacate the assessment.  

We also conclude that the DAB lacked substantial evidence for  the penalty amount because it accepted the ALJ’s credibility findings.  The  DAB’s  approach  resulted  in  a  flawed  factual  analysis  and                                                                                                                          undermined  key  factors  supporting  the  DAB’s  recommended  penalty. See Williams ex rel. Williams v.  Bowen, 859 F.2d 255, 261 (2d  Cir.  1988)  (finding  administrative  decision  unsupported  by  substantial  evidence  where  ALJ  failed  to  “set  forth  reasons  for  rejecting consistent and uncontradicted . . . testimony”).  

As we detailed in our overview of the facts, Cappetta admitted  during  the  SSA  IG  investigation  that  he  sporadically  assisted  Cameron and that in return, Cameron helped him with work on his  house. However, Cappetta denied being paid for his “work.” At the  hearing before the ALJ, Cappetta’s statements were largely consistent  with  his  interview.  For  example,  Cappetta  stated  that  he  did  “little  things” to assist Cameron, received small payments in exchange or as  a gift, received a gift from Cameron to help finance a trip to Italy, and  denied that he worked for Cameron.  

Cameron’s testimony at the hearing was largely consistent with  Cappetta’s  interview  and  testimony,  but  inconsistent  with  what  he                                                                                                                          previously told the SSA IG investigators. Noting the inconsistencies,  the ALJ credited Cameron’s hearing testimony, relying on the hearing  testimony when it was inconsistent with the statements that Cameron  allegedly  gave  to  SSA  IG.  According  to  the  hearing  testimony,  Cameron  denied  that  Cappetta  worked  for  him  and  instead  stated  that Cappetta would run small errands for him or advise him how to  perform certain construction tasks. Cameron also noted that he gave  gifts  to  Cappetta  and  his  family,  worked  on  Cappetta’s  house,  and  gave Cappetta funds to pay for the items purchased during errands.  However, he denied paying Cappetta any wages. On that record, the  ALJ  concluded  that  Cappetta  engaged  in  “work  activity,”  but  determined  that  it  was  only  “sporadic”  and  that  much  of  work  involved running errands for Cameron. AR 133, 135. 

The  DAB  did  not  disturb  the  ALJ’s  credibility  findings  on  appeal.  Indeed,  the  DAB  stated  its  general  rule  of  deferring  to  the  ALJ’s  weighing  of  evidence  and  credibility  assessments  “absent  a                                                                                                                          compelling reason to do otherwise.” AR 49. The DAB then agreed that  Cappetta’s work activity was “sporadic,” as the ALJ had concluded.  AR 49.. However, the DAB also determined that the work activity was  “significant.”  AR  50. 11  Having  drawn  that  conclusion,  the  DAB  concluded  that  the  evidence  supported  an  assessment  equal  to  the  amount  of  benefits  paid  from  November  2006  to  April  2011,  and  a  penalty of $2,000 per month (out of a possible $5,000 per month).  

The  DAB  lacked  substantial  evidence  for  that  conclusion  for  two reasons. First, having accepted the ALJ’s credibility findings, the  DAB did not have substantial evidence to conclude that Cappetta’s  work  activity  was  “significant.”  AR  50.  Instead,  Cappetta’s  and                                                                                                                          Cameron’s testimony—which together form the primary evidence of  Cappetta’s work activity deemed credible by the agency—show that  Cappetta  worked  for  Cameron  only  on  an  occasional  basis,  merely  running  errands  and  providing  advice  on  construction  techniques.  Second,  that  same  testimony  from  Cappetta  and  Cameron—which  was largely consistent—established only that Cameron at times gave  Cappetta and his family small sums of money and performed work  on his house in exchange for Cappetta’s help. That evidence falls far  short of establishing that Cappetta engaged in work activity that can  be described as “significant.” See Pratts  v. Chater, 94 F.3d 34, 38 (2d  Cir. 1996) (finding that SSA denial of benefits was not supported by  substantial evidence because ALJ made findings of fact inconsistent  with the record). 

The DAB’s lack of substantial evidence impaired its weighing  of the § 1320a‐8 factors and requires the DAB to reconsider the penalty  amount  on  remand.  The  limited  nature  of  Cappetta’s  work  and                                                                                                                          earnings  is  relevant  to  at  least  two  of  these  factors:  the  degree  of  Cappetta’s  culpability  and  the  nature  of  his  withholding  of  information  from  the  SSA.  42  U.S.C.  §  1320a‐8(c).12 Specifically,  the  record  contains  insufficient  evidence  to  show  that  Cappetta’s  sporadic work activity was of such a nature to render the SSA IG’s  penalty  amount  reasonable.  Additionally,  Cappetta’s  lack  of  reporting is rendered less culpable by the relatively small amounts he  failed  to  report  and  the  limited  nature  of  the  money  and  compensation that he received (small sums of money and some free                                                                                                                          labor on his house). On remand, the DAB must account for these facts  when imposing a penalty. 

CONCLUSION 

Our decision affirms the Commissioner’s authority to impose  an  assessment  and  penalty  in  cases  where  a  beneficiary  withholds  information relating to work activity even after the initial 24‐month  period of benefits has passed. However, the agency must adequately  support its conclusion that the recipient’s conduct and the agency’s  financial  loss  merit  the  imposed  assessment  and  penalty.  Here,  the  record before this Court cannot support the amount of the assessment  because the SSA did not suffer financial loss, nor does it support the  penalty in light of the DAB’s reliance on the ALJ’s credibility findings.  For  the  foregoing  reasons,  we  GRANT  the  petition  for  review,  VACATE  the  Commissioner’s  decision,  and  REMAND  for  further  proceedings consistent with this opinion.