LOHIER, Circuit Judge: 

  In these consolidated cases, several environmental conservation groups  and industry associations petition for review of a final rule promulgated four  years ago, in August 2014, by the United States Environmental Protection 

Agency (“EPA”) pursuant to section 316(b) of the Clean Water Act (“CWA”), 33 

U.S.C. § 1326(b), establishing requirements for cooling water intake structures 

(“CWISs”) at existing regulated facilities, see National Pollutant Discharge 

Elimination System—Final Regulations to Establish Requirements for Cooling 

Water Intake Structures at Existing Facilities and Amend Requirements at Phase 

I Facilities, 79 Fed. Reg. 48,300 (Aug. 15, 2014) (codified at 40 C.F.R. pts. 122, 125) 

(“Final Rule” or “Rule”).1  The Petitioners also seek review of a May 19, 2014  biological opinion jointly issued by the United States Fish and Wildlife Service 

(“FWS”) and the National Marine Fisheries Service (“NMFS,” and, together with  the FWS, the “Services”) at the close of formal Endangered Species Act (“ESA”)  consultation on the Final Rule.  The Government continues to defend the Rule  today.  Because we conclude, among other things, that both the Rule and the 

1 The various abbreviations in this opinion are defined both in text and in a separate  glossary set forth in the Appendix.  5  biological opinion are based on reasonable interpretations of the applicable  statutes and sufficiently supported by the factual record, and because the EPA  gave adequate notice of its rulemaking, we DENY the petitions for review. 

BACKGROUND 

To start, we describe CWISs; their general impact on the environment; and  the statutes, regulations, and rules relevant to these petitions.  We then provide  an overview of the relevant regulatory and procedural history and a summary of  the arguments advanced in the various petitions before us. 

1. Cooling Water Intake Structures 

To dissipate waste heat, power plants and manufacturing facilities use 

CWISs to extract large volumes of water—nearly 75 trillion gallons annually— from nearby water sources.  The force of inflowing water can trap, or “impinge,”  larger aquatic organisms against the structures and draw, or “entrain,” smaller  aquatic organisms into a facility’s cooling system.  Impingement and  entrainment kill hundreds of billions of aquatic organisms from waters of the 

United States each year.   

The harm to aquatic organisms caused by a CWIS most directly relates to  the amount of water the structure withdraws, which in turn depends on the type 

6  of cooling system the facility uses.  “Once‐through” cooling systems draw cold  water from a waterbody and return heated water to the waterbody in a  continuous flow.  See Riverkeeper, Inc. v. EPA, 358 F.3d 174, 182 n.5 (2d Cir. 

2004) (“Riverkeeper I”).  “Closed‐cycle” cooling systems generally recirculate the  same cooling water within a CWIS by using towers or reservoirs to dissipate heat  from the water.  Id.; see also 79 Fed. Reg. at 48,333.  Closed‐cycle cooling  withdraws approximately 95 percent less water than once‐through cooling.  

2. Statutory Framework 

A. The Clean Water Act 

The express purpose of the CWA is “to restore and maintain the chemical,  physical, and biological integrity of the Nation’s waters.”  33 U.S.C. § 1251(a).  

Sections 301 and 306 of the CWA broadly authorize the EPA to establish  pollution discharge standards.  Id. §§ 1311, 1316.  In 1972 Congress amended the 

CWA to specifically address the operation of CWISs.  See Federal Water 

Pollution Control Act Amendments of 1972, Pub. L. No. 92‐500, 86 Stat. 816; see  also Riverkeeper I, 358 F.3d at 184 (describing the 1972 amendments as marking  a “sea of change” in Congress’s approach to water pollution).  In section 316(b), it  directed the EPA to establish standards governing the operation of CWISs:  

7 

Any  standard  established  pursuant  to  [CWA  section  301]  or  [CWA  section  306]  and  applicable  to  a  point  source  shall  require  that  the  location,  design,  construction,  and  capacity  of  cooling  water  intake  structures  reflect  the  best  technology  available  for  minimizing  adverse environmental impact.     33 U.S.C. § 1326(b).  Section 316(b) lists no specific factors that the EPA should  consider in establishing the applicable “best technology available” (“BTA”)  standard.  We have held that “interpretation of section 316(b) is informed by the  two provisions it cross‐references,” Riverkeeper, Inc. v. EPA, 475 F.3d 83, 91 (2d 

Cir. 2007) (“Riverkeeper II”), rev’d on other grounds, Entergy Corp. v. 

Riverkeeper, Inc., 556 U.S. 208 (2009), but that the EPA need not comply with 

“every statutory directive contained” in those two provisions when acting  pursuant to section 316(b), id. (quoting Riverkeeper I, 358 F.3d at 187).  

Moreover, the EPA may consider “the benefits derived from reductions [in  adverse environmental impact] and the costs of achieving them” when  establishing the BTA.  Entergy, 556 U.S. at 219.   

The standards promulgated under CWA sections 301, 306, and 316(b) are  implemented by permits issued through the National Pollutant Discharge 

Elimination System (“NPDES”).  See 33 U.S.C. § 1342; 40 C.F.R. §§ 122.44(b)(3), 

125.90(a).  “An NPDES permit serves to transform generally applicable . . . 

8  standards . . . into the obligations . . . of the individual discharger . . . .”  EPA v. 

California ex rel. State Water Res. Control Bd., 426 U.S. 200, 205 (1976).  NPDES  permits are issued by the EPA or, if the EPA has approved a State’s permitting  program, by the Director of the NPDES program for the State.2  See 33 U.S.C. 

§ 1342.  Under the authorized State programs, Directors must submit draft  permits to the EPA for review.  Id. § 1342(d)(1)–(2).  If a Director fails to amend  the permit in response to any EPA objections, the EPA may federalize the permit 

(i.e., reclaim permitting authority for that permit).  Id. § 1342(d)(4).  And if a State  fails to administer the NPDES program in accordance with standards  promulgated pursuant to the CWA, the EPA may withdraw approval of the State  program.  Id. § 1342(c). 

B. The Endangered Species Act 

In enacting the ESA, Congress wanted to ensure “that all Federal  departments and agencies . . . seek to conserve endangered species and  threatened species.”  16 U.S.C. § 1531(c)(1).  To “reverse the trend toward species  extinction,” Tenn. Valley Auth. v. Hill, 437 U.S. 153, 184 (1978), the ESA provides 

2As of 2014, when the Final Rule was published, forty‐six States operated an EPA‐ approved NPDES permitting program.  79 Fed. Reg. at 48,312.  In June 2018 Idaho  became the forty‐seventh State to receive the EPA’s approval.  See 83 Fed. Reg. 27,769,  27,770 (June 14, 2018).   9  for the listing of species as threatened or endangered and the designation of their  critical habitats, 16 U.S.C. § 1533.  Once a species is listed, certain statutory  protections apply.  For example, section 9 of the ESA prohibits the “take”3 of  endangered species and those threatened species to which the Services have  extended protection, 16 U.S.C. § 1538(a)(1)(B), except that take “incidental” to an  otherwise lawful activity may be exempted pursuant to the procedures set forth  in ESA sections 7 or 10, id. § 1539(a)(1)(B).  Section 7 of the ESA directs federal  agencies, in consultation with one or both of the Services, to “insure that any  action authorized, funded, or carried out by such agency . . . is not likely to  jeopardize the continued existence of any endangered species or threatened  species,” or to adversely modify critical habitats designated for such species.4  Id. 

§ 1536(a)(2).  A federal agency must consult with the Services on a proposed  action whenever there is “reason to believe that an endangered species or a  threatened species may be present in the area affected by [the proposed action] 

3 The ESA defines “take” as “to harass, harm, pursue, hunt, shoot, wound, kill, trap,  capture, or collect, or to attempt to engage in any such conduct.”  16 U.S.C. § 1532(19).  4 The ESA’s implementing regulations define the phrase “[j]eopardize the continued 

existence of” as “to engage in an action that reasonably would be expected, directly or  indirectly, to reduce appreciably the likelihood of both the survival and recovery of a  listed species in the wild by reducing the reproduction, numbers, or distribution of that  species.”  50 C.F.R. § 402.02. 10  and that implementation of such action will likely affect such species.”  Id. 

§ 1536(a)(3); see 50 C.F.R. § 402.14(a) (requiring consultation where the acting  agency determines that its action “may affect” listed species or critical habitat).   

Consultation with the Services may be informal or formal.  Informal  consultation is an optional process to determine whether formal consultation is  necessary.  50 C.F.R. § 402.13(a).  As part of informal consultation, the acting  agency may prepare a “biological evaluation” that analyzes the potential effects  of a proposed action on listed species and their critical habitat.  See 

Memorandum of Agreement Between the Environmental Protection Agency, 

Fish and Wildlife Service and National Marine Fisheries Service Regarding 

Enhanced Coordination Under the Clean Water Act and Endangered Species Act, 

66 Fed. Reg. 11,202, 11,210 (Feb. 22, 2001) (“MOA”).  If the acting agency  determines, with the written concurrence of the consulting Service, that the  action “is not likely to adversely affect” listed species or critical habitat, the  consultation process ends.  50 C.F.R. § 402.13(a); see id. §§ 402.12(k)(1), 

402.14(b)(1).  But if either the acting agency or the consulting Service determines  that the proposed action is “likely to adversely affect” listed species or critical  habitat, the agency and the Service must engage in formal consultation.  Id. 

11 

§ 402.13(a); see id. § 402.14(a)–(b).  At the end of formal consultation, the Service  must, using “the best scientific and commercial data available,” 16 U.S.C. 

§ 1536(a)(2); 50 C.F.R. § 402.14(g)(8), prepare a biological opinion with both a 

“detailed discussion of the effects of the action on listed species or critical  habitat,” 50 C.F.R. § 402.14(h)(2), and a position “as to whether the action, taken  together with cumulative effects, is likely to jeopardize the continued existence of  listed species or result in the destruction or adverse modification of critical  habitat,” id. § 402.14(g)(4).  If the Service concludes that the action is likely to  jeopardize listed species, the biological opinion must suggest “reasonable and  prudent alternatives” to the agency’s proposed action.  16 U.S.C. § 1536(b)(3)(A); 

50 C.F.R. § 402.14(g)(5).  If the Service concludes that the action is not likely to  jeopardize listed species but that incidental take is reasonably likely to occur, the 

Service is required to provide an incidental take statement (“ITS”) that meets the  requirements set forth in 16 U.S.C. § 1536(b)(4).  A taking that complies with  measures specified in an ITS “shall not be considered to be a prohibited taking of  the species concerned.”  16 U.S.C. § 1536(o)(2).  

12 

C. The Administrative Procedure Act 

The Administrative Procedure Act (“APA”) requires a federal agency  conducting notice‐and‐comment rulemaking to include in its notice of proposed  rulemaking “either the terms or substance of the proposed rule or a description  of the subjects and issues involved.”  5 U.S.C. § 553(b)(3).  A final rule “need not  be an exact replica of the rule proposed in the [n]otice,” only a “logical  outgrowth.”  Riverkeeper II, 475 F.3d at 113 (quotation marks omitted).  A central  question under the APA is “whether the agency’s notice would fairly apprise  interested persons of the subjects and issues of the rulemaking.”  Nat’l Black 

Media Coal. v. FCC, 791 F.2d 1016, 1022 (2d Cir. 1986) (quotation marks omitted).

3. Regulatory History 

  Our decisions in Riverkeeper I, 358 F.3d 174, and Riverkeeper II, 475 F.3d 

83, discuss at length the history of the EPA’s rulemaking pursuant to section 

316(b) of the CWA.  We assume familiarity with those decisions and therefore  provide only a brief overview of the various stages of the rulemaking relevant to  these petitions. 

  The EPA first promulgated a regulation implementing section 316(b) in 

1976.  See 41 Fed. Reg. 17,387 (Apr. 26, 1976).  The Fourth Circuit remanded 

13  certain aspects of that regulation for procedural reasons, see Appalachian Power 

Co. v. Train, 566 F.2d 451, 457 (4th Cir. 1977), and the EPA subsequently  withdrew the remanded regulation, see 44 Fed. Reg. 32,854, 32,956 (June 7, 1979). 

In 1993 environmental conservation groups sued the EPA to compel the  issuance of regulations under section 316(b), which had already been  significantly delayed.  An amended 1995 consent decree required the EPA to  promulgate new regulations in three phases, each addressing a different category  of facilities.  See Riverkeeper, Inc. v. Whitman, No. 93 Civ. 0314(AGS), 2001 WL 

1505497, at *1 (S.D.N.Y. Nov. 27, 2001); Cronin v. Browner, 898 F. Supp. 1052, 

1055 (S.D.N.Y. 1995).  We describe each phase in turn. 

The EPA’s Phase I rule, published in 2001,5 established uniform national 

BTA standards for new facilities based on closed‐cycle cooling and offered two  alternative compliance options.  See 40 C.F.R. § 125.84; 79 Fed. Reg. at 48,315–16.  

In Riverkeeper I, we upheld the Phase I rule with the exception of the compliance  option based on “restoration measures,” holding that restoration was 

5 Also in 2001, the EPA and the Services entered into the MOA, which addressed the  protection of endangered and threatened species under the CWA’s programs for water  quality standards and NPDES permitting.  See 66 Fed. Reg. 11,202.  The MOA  encouraged greater cooperation and communication among the Services, the EPA, and  Directors in ensuring that these programs protect ESA‐listed species consistent with the  scope of the EPA’s authority under the CWA.  Id. at 11,203–04. 14  inconsistent with Congress’s expressed intent in section 316(b) that the EPA  directly regulate the “design” of CWISs.  358 F.3d at 189–91.   

The EPA’s Phase II rule, published in 2004, provided that large, existing  power plants could comply with BTA performance standards by choosing from a  suite of designated technologies that would reduce impingement mortality by 80  to 95 percent and entrainment by 60 to 90 percent.  See 69 Fed. Reg. 41,576, 41,590 

(July 9, 2004).  The Phase II rule identified five compliance options, including a 

“cost‐benefit comparison” option that allowed site‐specific variances from the  rule’s standards if a facility demonstrated that its compliance costs would be 

“significantly greater than” the benefits.  Id. at 41,591, 41,597.  In Riverkeeper II,  we held that section 316(b) does not authorize the EPA to determine the BTA or  provide for site‐specific determinations of the BTA based on a cost‐benefit  analysis.  475 F.3d at 101, 114, 130–31.  Because we could not determine whether  the EPA had relied on a cost‐benefit analysis in selecting the rule’s suite of  technologies as the BTA, we remanded the Phase II rule for the EPA to clarify the  basis for its decision and possibly to reassess the BTA.  Id. at 101, 105.  In Entergy 

Corp. v. Riverkeeper, Inc., the Supreme Court granted certiorari only as to the  question whether section 316(b) “authorizes the EPA to compare costs with 

15  benefits in determining ‘the best technology available for minimizing adverse  environmental impact’ at [CWISs].”  556 U.S. at 217.  The Supreme Court  answered that question in the affirmative, “express[ing] no view on the  remaining bases for the Second Circuit’s remand.”  Id. at 226. 

Lastly, the EPA’s Phase III rule, published in 2006, established standards  for new offshore facilities, smaller existing power plants, and existing  manufacturing facilities.  See 71 Fed. Reg. 35,006 (June 16, 2006).  After  petitioners challenged the Phase III rule in the Fifth Circuit, the EPA requested  and received a partial remand of the rule so that it could reconsider the  provisions addressing existing facilities in light of Entergy.  See ConocoPhillips 

Co. v. EPA, 612 F.3d 822, 832, 842 (5th Cir. 2010).   

4. The Challenged Rule 

In response to the Phase II and III remands, the EPA proposed a new  round of rulemaking for all existing facilities and new units at existing facilities.  

See National Pollutant Discharge Elimination System—Cooling Water Intake 

Structures at Existing Facilities and Phase I Facilities, 76 Fed. Reg. 22,174 (Apr. 

20, 2011).  Several rounds of comment on the proposed rule followed, and the 

16 

EPA ultimately reviewed comments from over 1,100 organizations and  individuals.  79 Fed. Reg. at 48,352.   

  In 2012 the EPA initiated ESA consultation with the Services on the effects  of the proposed rule on listed species and their critical habitat.  During informal  consultation, the Services disagreed with the EPA’s determination, in a draft  biological evaluation, that the proposed rule was unlikely to have adverse effects  on listed species.  On June 18, 2013, after several meetings between the agencies,  the EPA requested formal section 7 consultation and submitted a final biological  evaluation.  With that evaluation in hand, in late 2013 the Services preliminarily  concluded that the proposed rule would cause “jeopardy” as defined in the ESA.  

The EPA and the Services continued to discuss the proposed rule and revisions,  culminating in a draft final rule in March 2014.  Soon thereafter, in May 2014, the 

Services jointly issued a biological opinion, concluding that although the  operation of CWISs could have significant adverse effects on listed species and  their critical habitat, the proposed rule’s inclusion of certain process‐based  protections ensured that it was not likely to “jeopardize” the continued existence  of listed species or “adversely modify” critical habitat within the meaning of ESA  section 7.  See U.S. Fish and Wildlife Service & National Marine Fisheries Service, 

17 

Endangered Species Act Section 7 Consultation Programmatic Biological Opinion  on the U.S. Environmental Protection Agency’s Issuance and Implementation of  the Final Regulations Section 316(b) of the Clean Water Act 71 (2014) (“Bio. 

Op.”).  The biological opinion also included an ITS, which found that the “large  scale and broad scope” of the proposed rule precluded an accurate estimate of  the precise amount of incidental take.  Id. at 76.  The Services therefore deferred  quantification of incidental take to the site‐specific permitting process laid out in  the proposed rule.   

The Final Rule promulgated by the EPA and challenged by the Petitioners  applies to existing power plants and manufacturing facilities that use CWISs to  withdraw more than 2 million gallons of water per day (“mgd”), of which 25  percent or more is used for cooling.6  See 79 Fed. Reg. at 48,304–05.  As we  discuss in more detail and as relevant below, the Rule establishes impingement  and entrainment standards for existing facilities and for new units at existing  facilities, id. at 48,321–23, and it implements several processes to ensure  compliance with the ESA, id. at 48,380–83.  

6The Rule covers 99.8 percent of total water withdrawals by industrial sources in the  United States.  79 Fed. Reg. at 48,308. 18 

5. Procedural History 

  After the Final Rule was published, petitions for review were filed in six 

Circuits.  The Fourth Circuit consolidated the petitions, allowed the Petitioners to  intervene in one another’s suits, and transferred the consolidated petitions to this 

Circuit pursuant to 28 U.S.C. § 2112(a)(5).  We then granted the Petitioners leave  to amend their petitions to include challenges to the Services’ biological opinion  and to add the Services as respondents.  We also granted the motion filed by the 

Center for Biological Diversity, Louisiana Environmental Action Network, 

California Coastkeeper Alliance, Humboldt Baykeeper, Suncoast Waterkeeper, 

Inc., and Puget Soundkeeper Alliance for leave to intervene as petitioners.   

6. The Petitions 

  Four petitions for review are before us.   

A. Environmental Petition 

The first petition, filed by the self‐described “Environmental Petitioners”  and “Environmental Intervenors” (collectively, the “Environmental 

Petitioners”),7 argues that: (1) the Rule’s entrainment and impingement 

 American Littoral Society, Environment America, Environment Massachusetts,  7 Riverkeeper, Inc., Natural Resources Defense Council, Incorporated, Delaware 

19  requirements violate section 316(b) of the CWA in several ways; (2) the Rule’s  definition of “new unit” is arbitrary and capricious under the APA insofar as it  excludes rebuilt, repowered, and replaced units; (3) the Services violated section 

7 of the ESA and its implementing regulations, especially by finding that the 

Rule incorporates adequate process‐based protections to avoid jeopardizing  listed species; and (4) the Services’ ITS fails to meet the requirements set forth in  section 7(b)(4) of the ESA.  The Environmental Petitioners seek vacatur and  remand of the Final Rule and request that we declare unlawful and set aside the  biological opinion and ITS issued by the Services.  

B. Industry Association Petition 

  The second petition, filed by several industry associations we refer to  collectively as “UWAG,”8 challenges the Rule primarily on the grounds that: 

(1) the EPA exceeded its authority under the CWA; (2) the Services violated the 

ESA by, among other things, issuing a biological opinion that relied on an 

Riverkeeper Network, Raritan Baykeeper, Inc., d/b/a NY/NJ Baykeeper, Hackensack  Riverkeeper, Casco Baykeeper, Save the Bay – Narragansett Bay, Scenic Hudson, Inc.,  Sierra Club, Waterkeeper Alliance, Inc., Soundkeeper, Inc., Surfrider Foundation,  Center for Biological Diversity, Louisiana Environmental Action Network, California  Coastkeeper Alliance, Humboldt Baykeeper, Suncoast Waterkeeper, Inc., and Puget  Soundkeeper Alliance.  8 Utility Water Act Group, Entergy Corporation, Cooling Water Intake Structure 

Coalition, and American Petroleum Institute. 20  erroneous environmental baseline; and (3) the EPA violated the APA by failing  to provide notice of and an opportunity to comment on certain provisions of the 

Rule adopted at the Services’ behest.  UWAG requests that we vacate these so‐ called “Service‐driven” provisions and set aside the Services’ biological opinion.   

C. American Petroleum Institute Petition 

  The third petition, separately filed by the American Petroleum Institute 

(“API”), argues that the EPA violated the APA when it concluded that  manufacturing facilities will incur minimal compliance costs in meeting the 

Rule’s standards for “new units,” and when in the proposed rule it defined “new  unit” so vaguely that interested parties were deprived of notice and an  opportunity to comment. 

D. CWIS Coalition Petition 

  The fourth petition, separately filed by the Cooling Water Intake Structure 

Coalition (“CWIS Coalition” or “Coalition”), argues that the EPA acted  arbitrarily and capriciously in violation of the APA with respect to permit  application requirements and with respect to requirements for intake structures  that withdraw little or no water exclusively for cooling purposes. 

21 

DISCUSSION 

1. Jurisdiction 

We have jurisdiction to review the Final Rule pursuant to CWA section 

509(b)(1), 33 U.S.C. § 1369(b)(1).  See Riverkeeper II, 475 F.3d at 95.  Because  evaluating the biological opinion’s “evidentiary and analytic basis is . . . integral  to reviewing the EPA’s final decision,” we can “consider the adequacy of both  the section 7 consultation and the [b]iological [o]pinion that resulted from it  while reviewing the EPA’s final decision.”  Defs. of Wildlife v. EPA, 420 F.3d 946, 

956 (9th Cir. 2005), rev’d on other grounds, Nat’l Ass’n of Home Builders v. Defs.  of Wildlife, 551 U.S. 644 (2007).  

2. Standard of Review 

Our substantive review of the Rule has two steps.  “First, we examine the  regulation against the statute that contains the [agency’s] charge.”  Riverkeeper 

II, 475 F.3d at 95 (quotation marks omitted).  If Congress “has directly spoken to  the precise question at issue” and has unambiguously expressed its intent, we  must give effect to that intent.  Chevron U.S.A., Inc. v. Nat’l Res. Def. Council, 

Inc., 467 U.S. 837, 842–43 (1984).  If the statute is silent or ambiguous, we ask only 

“whether the agency’s answer is based on a permissible construction of the 

22  statute,” id. at 843, that is, we ask whether the agency’s action is “arbitrary,  capricious, or manifestly contrary to the statute,” Riverkeeper I, 358 F.3d at 184 

(quotation marks omitted).  “Second, if the agency has followed Congress’s  unambiguously expressed intent or permissibly construed an ambiguous statute,  we measure the regulation against the record developed during the rulemaking,” 

Riverkeeper II, 475 F.3d at 95 (quotation marks omitted), holding it unlawful  only if it is “arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in  accordance with law,” id. (quoting 5 U.S.C. § 706(2)(A)).  Our review is “narrow,  limited to examining the administrative record to determine whether the agency  decision was based on a consideration of the relevant factors and whether there  has been a clear error of judgment.”  Riverkeeper I, 358 F.3d at 184 (quotation  marks omitted).  Because “we lack the [agencies’] expertise when it comes to  scientific or technical matters,” id., we look only to see whether the agency 

“examined the relevant data and articulated a satisfactory explanation for its  action,” and whether there is a “rational connection between the facts found and  the choice made,” Nat. Res. Def. Council v. FAA, 564 F.3d 549, 555 (2d Cir. 2009) 

(quoting Motor Vehicle Mfrs. Ass’n of the U.S., Inc. v. State Farm Mut. Auto. Ins. 

Co., 463 U.S. 29, 43 (1983)).  We apply the same analysis to the Services’ 

23  biological opinion.  See Bennett v. Spear, 520 U.S. 154, 177–78 (1997); Defs. of 

Wildlife v. U.S. Dep’t of the Navy, 733 F.3d 1106, 1114–15 (11th Cir. 2013).   

We also review the Rule for compliance with the procedural requirements  of the APA.  See 5 U.S.C. § 553(b), (c).  In particular, we will remand for further  proceedings if an agency fails to comply with the APA’s notice‐and‐comment  provisions.  Riverkeeper II, 475 F.3d at 96. 

With these general principles in mind, we consider first the several  challenges raised by the Environmental Petitioners and then turn to the  arguments raised by UWAG, API, and the CWIS Coalition. 

3. The Environmental Petitioners 

We address the Environmental Petitioners’ broader CWA‐based  arguments followed by their arguments based on the APA and the ESA. 

A. Environmental Petitioners’ CWA‐Based Challenges9  i. Entrainment Requirements 

The EPA recognized that closed‐cycle cooling is the most effective system  for minimizing entrainment.  79 Fed. Reg. at 48,342.  But the EPA also concluded 

 As a preliminary matter, we deny the Environmental Petitioners’ motion to compel the  9 Respondents to amend the certified list of documents comprising the administrative 

24  that significant barriers at many existing facilities prevent retrofitting to  incorporate closed‐cycle cooling systems.  Id. at 48,340–42.  The EPA therefore  decided that closed‐cycle cooling is not the best technology actually “available”  on a national basis and declined to mandate it for all facilities as the required  entrainment technology.  Id.  The EPA also found that there is no alternative  high‐ or intermediate‐performing technology that is nationally available to  minimize entrainment.  Id. at 48,330.  For that reason, the EPA established that a 

Director should determine the BTA to limit entrainment on a site‐specific basis  during the NPDES process, considering the factors identified in the Rule and  information that facilities are required to provide under 40 C.F.R. § 122.21(r).  Id.  at 48,351–52; see also 40 C.F.R. §§ 122.43(a), 125.98(f).  As contemplated by the 

Rule, the Director determines the BTA (which may be closed‐cycle cooling) at 

record to include certain specified additional documents.  The Environmental  Petitioners have narrowed the scope of this motion to encompass just seven documents,  all of which are draft documents produced by the Services during consultation with the  EPA.  The Respondents have produced a privilege log that adequately describes the  nature of the seven requested documents and their rationale for classifying those  documents as deliberative and therefore privileged.  See Fed. R. Civ. P. 26(b)(5)(A)(ii).   We see nothing in the privilege log that would disturb the “presumption of regularity”  afforded to the agencies’ certified record.  Citizens to Pres. Overton Park, Inc. v. Volpe,  401 U.S. 402, 415 (1971).  25  each facility and ensures implementation of that technology through NPDES  permit conditions. 

The Environmental Petitioners argue that, in promulgating these  entrainment provisions, the EPA violated CWA section 316(b) in four ways.  

First, the Environmental Petitioners argue that section 316(b) requires the 

EPA to establish a single, national, categorical entrainment standard.  That might  be quite advantageous, but we have already held that “the EPA’s decision to  regulate some aspects of [CWISs] on a site‐specific basis is within its authority  and reasonable.”  Riverkeeper I, 358 F.3d at 198; see id. at 203 (“The [CWA] does  not forbid the EPA from addressing certain environmental problems on a case‐ by‐case basis where categorical regulation is not technologically feasible . . . .”).  

As we explained in Riverkeeper I, section 316(b) “merely directs the EPA to  require every [CWIS] subject to regulation . . . to reflect the ‘best technology  available.’”  Id. at 203.  “It does not compel the EPA to regulate either by one  overarching regulation . . . or on a case‐by‐case basis . . . .”  Id.; see also Nat’l 

Wildlife Fed’n v. EPA, 286 F.3d 554, 566–67 (D.C. Cir. 2002) (upholding the EPA’s  decision to regulate color pollution on a case‐by‐case basis during the NPDES  permitting process where the EPA found that the impact of color pollutants 

26  depended on “highly site‐specific conditions” (quotation marks omitted)); Maier, 

P.E. v. EPA, 114 F.3d 1032, 1043 (10th Cir. 1997).10  Here, the EPA found that a 

“one‐size‐fits‐all” approach to entrainment was infeasible.  79 Fed. Reg. at 48,342.  

In light of this finding and our precedent, we conclude that the EPA acted both  reasonably and within its authority in adopting a case‐by‐case approach to  entrainment standards.  We also reject the Environmental Petitioners’ related  argument that the EPA inappropriately abdicated its statutory obligation to set  standards for entrainment reduction.   

Second, the Environmental Petitioners argue that the EPA acted arbitrarily  and capriciously when it concluded that closed‐cycle cooling is not nationally  available.  We are not persuaded.  The EPA identified three factors that, in  combination, render closed‐cycle cooling unavailable on a national scale: first,  about 25 percent of facilities have constraints on land availability (e.g., limited  physical space, restrictive zoning requirements) that would prevent them from 

10 The Environmental Petitioners’ reliance on E.I. du Pont de Nemours & Co. v. Train,  430 U.S. 112 (1977), is misplaced.  There, the Supreme Court held only that section 301  of the CWA does not require the EPA to establish effluent limitations on a site‐specific  basis, and that the EPA has the authority to issue regulations establishing effluent  limitations for classes of power plants.  Id. at 128, 133–36; see Entergy, 556 U.S. at 223  (“[U]nder Chevron, that an agency is not required to do so does not mean that an  agency is not permitted to do so.”).   27  retrofitting; second, retrofitting would increase the emission of various  pollutants at facilities because of the energy required to retrofit; and third, due to  the time required to design and construct closed‐cycle systems, facilities nearing  the end of their useful lives would not see a net benefit in entrainment reduction  resulting from a retrofit.  79 Fed. Reg. at 48,341–42.  As to the first factor, the 

Environmental Petitioners argue that the 25 percent land availability figure is  unsupported by the administrative record.  Although the EPA acknowledged  that its data was inadequate to predict with certainty the number of facilities  facing space constraints, we decide only whether the data available provided the 

EPA an adequate basis for its decision.  See Miami‐Dade Cty. v. EPA, 529 F.3d 

1049, 1064–65 (11th Cir. 2008); Am. Iron & Steel Inst. v. EPA, 115 F.3d 979, 1004–

05 (D.C. Cir. 1997).  Here, the EPA rationally concluded, based on the studies and  surveys in the administrative record, that geographic limitations would curtail  the availability of closed‐cycle cooling at a significant number of facilities.  With  respect to the second and third factors, the Environmental Petitioners argue that  air pollution and limited remaining useful life do not affect “availability,” which  they define as “technologically feasible.”  Perhaps, but the EPA’s different  interpretation of “availability” is rational.  See Riverkeeper I, 358 F.3d at 194–96 

28 

(concluding that the EPA acted rationally in determining that dry cooling was  not nationally available due to its high cost, air emissions resulting from  increased energy use, and other factors).  The Environmental Petitioners also  fault the EPA for relying in part on a “cost‐benefit concern,” Envtl. Br. 54, even  though, in the Rule’s preamble, the EPA disclaimed that costs were a 

“dispositive factor,” 79 Fed. Reg. at 48,340.  Yet even assuming that the EPA  compared costs to benefits (direct and indirect) in deciding whether to designate  closed‐cycle cooling as the BTA, the Environmental Petitioners have not  explained why the EPA could not do so to inform its analysis of availability.  See 

Entergy, 556 U.S. at 218–19 (BTA may “describe the technology that most  efficiently produces some good” and may “involve a consideration of the  benefits derived from reductions [in adverse environmental impact] and the  costs of achieving them”).  Indeed, agencies are ordinarily required to consider  the relative costs and benefits of a regulation as part of reasoned decisionmaking.  

See Michigan v. EPA, 135 S. Ct. 2699, 2707 (2015) (“Consideration of cost reflects  the understanding that reasonable regulation ordinarily requires paying  attention to the advantages and the disadvantages of agency decisions.”).  For all  of these reasons, we reject the Environmental Petitioners’ second argument 

29  under the CWA and hold that the EPA did not act arbitrarily and capriciously in  determining that the combination of three “availability” factors justified rejecting  a national standard based on closed‐cycle cooling.11 

The Environmental Petitioners’ third argument under the CWA is that the 

Rule fails adequately to define “best technology available,” leaving Directors  with “unfettered discretion” to establish entrainment requirements at individual  facilities.  Envtl. Br. 62 (quoting Riverkeeper II, 475 F.3d at 111 n.22).  We do not  think the Rule gives Directors excessive discretion.  As the Environmental 

Petitioners acknowledge, the Rule lists eleven factors that a Director may  consider when establishing a site‐specific entrainment standard, five of which the 

Director must consider.  40 C.F.R. § 125.98(f)(2)–(3).  The Environmental 

Petitioners nonetheless argue that because the Rule provides no guidance on  how these factors should be weighed, Directors may “reach and justify any and  all decisions on any grounds that they please.”  Envtl. Br. 64–65.  Not so.  After a 

11We also reject the Environmental Petitioners’ argument that the EPA could have  addressed its availability concerns by creating a variance procedure that exempts  certain facilities from the Rule’s standards.  The existence of other permissible  approaches to regulation does not render the EPA’s chosen approach irrational.  See  Entergy, 556 U.S. at 218.  Moreover, the EPA expressly considered a variance procedure  and concluded that, due to the “complex interaction” of several factors limiting the  availability of closed‐cycle cooling, a variance procedure would be less precise than site‐ specific balancing of all relevant factors.  See 79 Fed. Reg. at 48,343.   30 

Director considers the required and optional factors set forth in the Rule, which  themselves limit her discretion, she must explain to the EPA in writing why she  rejected any better‐performing technologies.  40 C.F.R. § 125.98(f)(1).  The EPA  may then review the Director’s explanation and object if it disagrees with the 

Director’s determination of the BTA.  Id. § 123.44; 79 Fed. Reg. at 48,383.  This  scheme hardly leaves the Director’s determination of the BTA “virtually  unreviewable.”  Envtl. Br. 66. 

Finally, the Environmental Petitioners argue that the EPA exceeded its  statutory authority by allowing Directors to base their BTA determinations in  part on a cost‐benefit analysis.  See 40 C.F.R. § 125.98(f)(2)(v), (f)(4).  As noted  above, the Supreme Court held in Entergy that the EPA may weigh costs against  benefits when setting BTA standards under section 316(b).  556 U.S. at 218–20, 

226.  The Environmental Petitioners acknowledge Entergy but insist that the 

Court “did not give its blessing to all forms of cost‐benefit analysis,” endorsing it  only where necessary to prevent “extreme disparities” between costs and  benefits.  Envtl. Br. 66, 70.  We do not read Entergy so narrowly.  Although the 

Court in Entergy noted that the EPA, in the Phase II rule, had “sought only to  avoid extreme disparities between costs and benefits,” 556 U.S. at 224, it held that 

31  the EPA may generally “rel[y] on cost‐benefit analysis” in promulgating  standards pursuant to section 316(b), id. at 218–22, 226, and emphasized that  section 316(b)’s silence on the permissibility of cost‐benefit analysis “convey[s]  nothing more than a refusal to tie the agency’s hands as to whether cost‐benefit  analysis should be used, and if so to what degree,” id. at 222.  And although the 

Environmental Petitioners argue that the Supreme Court did not explicitly  approve the delegation of authority to consider costs and benefits to individual 

Directors, they fail to explain why Directors would be precluded from  considering the same factors the EPA could have considered had it chosen to  establish a national, categorical standard.  

For these reasons, we reject the Environmental Petitioners’ CWA‐based  challenges to the Rule’s entrainment requirements.  ii. Impingement Requirements 

The EPA also declined to adopt closed‐cycle cooling as the BTA to  minimize impingement mortality at existing facilities, largely for the same  reasons it identified with respect to entrainment.  See 79 Fed. Reg. at 48,325, 

48,343.  Instead, the EPA determined that “modified traveling screens with a 

32  fish‐friendly fish return” constitute the BTA.12  Id. at 48,329, 48,337.  The EPA  projected that these screens will achieve, on average, a 76 percent survival rate 

(in other words, reduce impingement mortality to no more than 24 percent).  Id.  at 48,337 (citing 40 C.F.R. § 125.94(c)(7)).  Under the Rule’s impingement  provisions, a regulated facility may choose from seven compliance options that  reduce impingement mortality, including any type of “modified traveling  screen” that meets the Rule’s definition and that the facility demonstrates to the 

Director is the BTA at that particular site.  See 40 C.F.R. § 125.94(c)(1)–(7); 79 Fed. 

Reg. at 48,321.  The Environmental Petitioners argue primarily that these  impingement provisions violate the CWA in three ways.   

First, the Environmental Petitioners argue that closed‐cycle cooling, not  modified traveling screens, is the BTA for minimizing impingement mortality.  

But as with the Rule’s entrainment standards, the EPA rationally concluded that  closed‐cycle cooling is not nationally available.  Therefore, it was neither  arbitrary nor capricious for it to reject closed‐cycle cooling as the BTA to reduce  impingement mortality nationwide. 

12 A traveling screen is a mesh screen that prevents debris from entering an intake  system.  A modified traveling screen is a traveling screen that incorporates certain  features to protect aquatic organisms, such as a gentle vacuum that returns fish to the  water.   33 

Second, the Environmental Petitioners contend that even if the EPA’s BTA  determination were lawful, the Rule violates the CWA because it fails to ensure  that regulated facilities will meet the 76 percent survival rate standard set forth  in 40 C.F.R. § 125.94(c)(7).  Specifically, they argue that two of the seven options  for reducing impingement mortality, 40 C.F.R. § 125.94(c)(6) and (c)(5), are 

“loopholes” that allow regulated facilities to avoid complying with the 76  percent standard and that “impose[] no standard at all.”  Envtl. Br. 75–76.  One of  these two options allows a facility to “operate a system of technologies,  management practices, and operational measures” that “the Director determines  is the [BTA] for impingement reduction” at that particular site.  40 C.F.R. 

§ 125.94(c)(6).  To avail itself of this option, a facility must submit an 

“impingement technology performance optimization study” under 40 C.F.R. 

§ 122.21(r)(6) that includes at least two years of biological data and describes the  technologies that will be used to minimize impingement mortality.  Id. 

§ 125.94(c)(6).  The Director’s determination will then “be informed” by  comparing the study results to the 76 percent standard.  Id.  Although the 

Environmental Petitioners complain that this language does not technically  require compliance with the 76 percent standard, we conclude that the EPA acted 

34  rationally in affording Directors some discretion to determine whether a  particular facility’s impingement reduction efforts are adequate, especially  because, as the EPA persuasively explained, the overall impingement reduction  at a particular site cannot always be measured strictly by survival or mortality  percentages.  See 79 Fed. Reg. at 48,365.   

The other compliance option challenged by the Environmental Petitioners  allows facilities to operate a “modified traveling screen” that meets the definition  set forth in 40 C.F.R. § 125.92(s) and “is the [BTA] for impingement reduction at  the site.”  40 C.F.R. § 125.94(c)(5) (emphasis added).  Relying on Riverkeeper II,  the Environmental Petitioners argue that this provision does not require facilities  to meet the 76 percent standard or even require a Director’s decision to be 

“informed” by that standard, allowing facilities to choose a type of modified  traveling screen that does not achieve the 76 percent survival rate.  But 

Riverkeeper II does not support the Environmental Petitioners’ position.  There  we held that the EPA may set national performance standards as ranges so long  as it “require[s] facilities to minimize the adverse environmental impacts  attributable to their [CWISs] to the best degree they can.”  Riverkeeper II, 475 

F.3d at 105 (emphasis added); see also id. at 106 (EPA should “require facilities to 

35  choose technologies that produce the greatest reduction possible” within the  ranges).  That is essentially what the EPA has done here.  A facility may choose  the modified traveling screen option only when “the Director determines [that it]  is the [BTA] for impingement reduction at the site,” that is, only when a facility  shows that “the technology is or will be optimized to minimize impingement  mortality of all non‐fragile species.”  40 C.F.R. § 125.94(c)(5); see also 79 Fed. Reg.  at 48,325, 48,346.  Further, the Director must include in the permit “verifiable and  enforceable . . . conditions that ensure the technology will perform as  demonstrated.”  40 C.F.R. § 125.94(c)(5); 79 Fed. Reg. at 48,329.  Under certain  circumstances, the Director can also require additional protective measures that  must be incorporated into the permit.  See 40 C.F.R. § 125.94(c)(8)–(9), (g).  This  process adequately ensures that a modified traveling screen at a particular site is  in fact the BTA for reducing impingement mortality at that site.   

The third way in which these impingement provisions violate the CWA,  the Environmental Petitioners argue, is that the EPA arbitrarily excluded fragile  species from the calculation of impingement mortality.  Under 40 C.F.R. 

§ 125.94(c)(7), a facility meets the impingement mortality standard so long as no  more than 24 percent of “non‐fragile species” are killed.  The EPA has explained, 

36  though, that it excluded fragile species because its data showed that the mortality  of those species depends largely on natural conditions, not technology  performance.  Including fragile species in the mortality calculation would  therefore mask the true effectiveness of the technology and render it impossible  to identify a BTA to minimize impingement.  The EPA’s explanation is  adequately supported by the administrative record, and the Environmental 

Petitioners point to no evidence suggesting that it is irrational.  

B. Environmental Petitioners’ APA‐Based Challenge 

We turn to the Environmental Petitioners’ challenge under the APA to the  definition of “new unit.”  The EPA determined that “new units” at existing  facilities, like the “new facilities” covered by the Phase I rule, 40 C.F.R. § 125.83 

(defining “new facility”), must meet performance standards commensurate with  those that may be attained by closed‐cycle cooling, id. § 125.94(e)(1)–(2).  It  defined “new unit” to exclude rebuilt, repowered, and replacement units at  existing facilities, such that only “new stand‐alone” units added after October 14, 

2014 are subject to the more stringent closed‐cycle standard.  Id. § 125.92(u) 

(quotation marks omitted); see 79 Fed. Reg. at 48,311.  The Environmental 

Petitioners argue that there is no rational connection between the facts found by 

37  the EPA and its decision to exclude rebuilt, repowered, and replacement units  from the definition of “new unit.”  We disagree.   

Responding to comments on the proposed rule, the EPA explained that it  excluded rebuilt units for two primary reasons: first, including rebuilt units  would discourage manufacturers from improving their facilities; and  second, many activities that could be considered “rebuilding” or “repowering”  would raise the same hurdles that led the EPA to conclude that closed‐cycle  cooling was not nationally available.  The Rule’s preamble reflects the same  concerns.  See 79 Fed. Reg. at 48,311, 48,339.  The EPA thus “articulate[d] a  satisfactory explanation for” limiting the definition of “new unit,” and there is a 

“rational connection between the facts found and the choice made.”  State Farm, 

463 U.S. at 43 (quotation marks omitted). 

  The Environmental Petitioners stress that the EPA narrowed the definition  of “new unit” that appeared in the proposed rule.  But an agency may modify a  rule through the notice‐and‐comment process so long as the agency’s  modification is rational and “the agency’s path may reasonably be discerned.”  

Id. (quotation marks omitted); see also Ne. Md. Waste Disposal Auth. v. EPA, 

358 F.3d 936, 951 (D.C. Cir. 2004) (“Agencies[] are free—indeed, they are 

38  encouraged—to modify proposed rules as a result of the comments they  receive.”).  Here, the EPA explained why it ultimately defined “new unit” in the  manner it did after the notice‐and‐comment period, and we discern no “clear  error of judgment” in its explanation.  See Nat. Res. Def. Council, Inc. v. 

Muszynski, 268 F.3d 91, 97 (2d Cir. 2001) (quotation marks omitted).  

Accordingly, we decline to vacate this portion of the Rule. 

C. Environmental Petitioners’ ESA‐Based Challenges 

The Environmental Petitioners next challenge various elements of the  section 7 consultation process—relating to the Services’ biological opinion and 

ITS—as inconsistent with the ESA and the Services’ own implementing  regulations.      i. The Biological Opinion 

The Environmental Petitioners argue that the Services’ biological opinion  violates section 7 of the ESA by (1) deferring analysis of the Rule’s impact on  jeopardy to later review by individual Directors; (2) failing to use the best  scientific and commercial data available to evaluate thermal impacts of the Rule; 

(3) failing to analyze the Rule’s effect on species under the FWS’s jurisdiction;  and (4) concluding that the Rule is unlikely to jeopardize ESA‐listed species or 

39  adversely modify their critical habitat.  We reject each of these arguments, most  of which are really challenges to the Services’ “programmatic” approach to the  biological opinion.  a. Jeopardy Analysis 

As stated above, section 7 of the ESA requires federal agencies, in  consultation with the Services, to “insure that any action authorized, funded, or  carried out by” the agency “is not likely to jeopardize the continued existence of  any endangered species or threatened species” or destroy or adversely modify  any critical habitat designated for such species.  16 U.S.C. § 1536(a)(2).  In  evaluating the Rule, the Services determined that a “programmatic,” or process‐ based, approach was appropriate.  Bio. Op. 36.  Instead of site‐ and species‐ specific analyses, this approach involves “examin[ing] whether and to what  degree [the] EPA has structured” the Rule to satisfy section 7’s mandate.  Id.  

Applying this approach, the Services concluded that the Rule was unlikely to  jeopardize listed species because it “built in a sufficient process” to avoid  jeopardy (e.g., giving the Services a meaningful opportunity to review permit  applications and to recommend control measures and requirements for  monitoring and reporting).  Id. at 72.  As this “technical assistance process” was 

40  critical to the Services’ no‐jeopardy conclusion, we briefly describe its key  features below. 

  The Rule contemplates that regulated facilities must include in their permit  applications information about the presence of ESA‐listed species.  40 C.F.R. 

§ 125.95(f).  The Director who reviews the application then sends it to the 

Services for a sixty‐day review period, after which the Director must publish any  information or recommendations the Services provide.  Id. § 125.98(h); 79 Fed. 

Reg. at 48,382.  In those jurisdictions where a Director administers the permitting  process, the Services may raise concerns with the EPA, which can then  coordinate with the Director to comply with the CWA and the ESA.  

Alternatively, the EPA may federalize the permit and initiate formal consultation  with the Services pursuant to section 7 of the ESA.13  See 40 C.F.R. § 123.44; 79 

Fed. Reg. at 48,381–83. 

The Environmental Petitioners object, first, that “there is no formal  assurance that such a process will, in fact, be followed.”  Envtl. Br. 98.  Although 

13 If the EPA determines, with the benefit of the Services’ expertise, that the terms of a  permit fail to comply with the CWA or the ESA, the EPA must either coordinate with  the Director to achieve such compliance or, failing that, federalize the permit and  initiate formal consultation with the Services pursuant to section 7 of the ESA.  See 40  C.F.R. § 123.44; 79 Fed. Reg. at 48,381–83.  41  the Rule explicitly requires Directors to send permit applications and draft  permits to the Services, 40 C.F.R. § 125.98(h), the Rule’s preamble, they point out,  characterizes the Services’ role as reflecting the EPA’s “expectations,” see, e.g., 79 

Fed. Reg. at 48,381 (“EPA expects that the Services will respond within 60 days  and provide to the Director . . . any measures that the Services recommend . . . for  the protection of listed species . . . .” (emphasis added)).  True, but the Rule itself  is properly interpreted to require the Services’ participation in the technical  assistance process because that process is part of the proposed action the Services  approved pursuant to formal consultation.  See Ctr. for Bio. Diversity v. FWS, 807 

F.3d 1031, 1046 & n.12 (9th Cir. 2015) (proposed conservation measures in  challenged memorandum of agreement were enforceable because they were 

“included as part of the project consulted upon” (quotation marks omitted)); see  also FWS & NMFS, Endangered Species Consultation Handbook: Procedures for 

Conducting Consultation and Conference Activities Under Section 7 of the 

Endangered Species Act at 4‐19 (1998) (“Consultation Handbook”) (“Since  conservation measures are part of the proposed action, their implementation is 

42  required under the terms of the consultation.”).14  We do not presume that an  agency will act in accordance with “expectations” set out in a governing  regulation.  Rather, we reach the much more limited conclusion that where, as  here, the Services conditioned their no‐jeopardy finding on compliance with  certain procedures and represented to this Court at oral argument that they have  a “commitment” to those procedures, Oral Arg. Tr. 33:11, the Rule obligates the 

Services to abide by those procedures.  If the Services fail to honor the obligations  specified in the Rule’s technical assistance provisions, the Environmental 

Petitioners may challenge individual permits pursuant to the ESA’s citizen‐suit  provisions once those permits issue.  See 16 U.S.C. § 1540(g)(1)(A). 

The Environmental Petitioners also contend that even if the technical  assistance process is binding, the Services nonetheless contravened the ESA and  its implementing regulations by deferring analysis of the Rule’s impact on  jeopardy to the permit‐specific review stage.  According to the Environmental 

Petitioners, the Services improperly disregarded their obligation to “consider all  phases” of the agency action in their initial biological opinion, as the Ninth 

14 Moreover, formal consultation can be reinitiated if any of “the assumptions about the  [technical assistance] process . . . are not being followed.”  Bio. Op. 78–79.    43 

Circuit appears to require.  Envtl. Br. 100 (citing Conner v. Burford, 848 F.2d 

1441, 1453–54 (9th Cir. 1988)).  But “the rule that biological opinions must be  coextensive in scope with the entire action or else violate the ESA is nowhere to  be found in the language of the ESA,” Defs. of Wildlife, 733 F.3d at 1121 

(quotation marks omitted), and, like the Eleventh Circuit, we decline to adopt  such a rule here.15  Nothing in the ESA requires that the Services assess every  future “phase” of an agency action on a site‐specific or species‐specific basis.  

Therefore, properly construing the agency action as the promulgation of CWA  section 316(b) standards, the Services discharged their duty to assess “the effects  of the action as a whole” in their biological opinion.  50 C.F.R. § 402.14(c).   

15 In any event, the Services’ biological opinion would satisfy even the Ninth Circuit’s  purported rule.  The “agency action” subject to consultation here was the EPA’s  promulgation of the Rule, not the subsequent implementation of the Rule by State  Directors.  See 50 C.F.R. § 402.03 (section 7 consultation requirement applies only to  “actions in which there is discretionary Federal involvement or control”); Nat’l Ass’n of  Home Builders, 551 U.S. at 650, 653 n.4 (“If [permitting] authority is transferred [from  the EPA to a State], then state officials—not the federal EPA—have the primary  responsibility for reviewing and approving NPDES discharge permits, albeit with  continuing EPA oversight.”).  To the extent future permits affect ESA‐listed species,  those effects are not “phases” of the Rule, Envtl. Br. 100, but, as the Services concluded,  “indirect effects” of the Rule, 50 C.F.R. §§ 402.02, 402.14(g)(3).    For similar reasons, we reject the Environmental Petitioners’ complaint that the  technical assistance process “is not the equivalent of” section 7 consultation.  Envtl. Br.  106.  In those jurisdictions where the State administers the NPDES program, the  Services have no obligation to conduct section 7 consultation or its “equivalent” on  individual permits because the issuance of such a permit is not a federal action.  44  b. Thermal Impacts 

The Services similarly deferred consideration of how thermal pollution  resulting from the operation of CWISs would affect aquatic ecosystems.  They  explained in the biological opinion that “[t]o date, [the] EPA has not been able to  reliably estimate the impact of thermal discharge associated with CWIS  operations on federally‐listed species or designated critical habitat.”  Bio. Op. 51.  

Instead of relying on available data, the Services thought it enough that the EPA  committed to overseeing the technical assistance process, “which will allow [the] 

EPA to more reliably estimate the . . . stressors that are likely to be produced as a  direct or indirect result of thermal discharge activities” at individual facilities.  

Id.  The Environmental Petitioners argue that the Services thus shirked their  statutory responsibility to consider the “best scientific and commercial data  available.”  16 U.S.C. § 1536(a)(2).  They claim that available modeling techniques  would have allowed the Services to estimate thermal pollution in the biological  opinion rather than defer analysis to the permitting process.   

As an initial matter, we disagree with the Environmental Petitioners that  the Services failed to “seek out and consider” existing scientific data on thermal  pollution.  Miccosukee Tribe of Indians v. United States, 566 F.3d 1257, 1265 (11th 

45 

Cir. 2009); see Bio. Op. App’x C, at 41 (citing a report on thermal stressors the 

Environmental Petitioners suggest was ignored).  Rather, evidently aware of this  data and the risk of environmental harm from thermal pollution, the Services  nonetheless agreed with the EPA that “[t]he exact nature and magnitude of . . .  indirect effects [including thermal pollution] would be species‐specific based on  the relative size and amount of overlap of habitat with facility and CWIS  locations . . . and many other factors.”  Bio. Op. 42 (quotation marks omitted).   

The more central question, then, is not whether the Services considered  available data, but whether they were authorized to determine that there was no 

“best . . . data available” that would enable assessment of thermal pollution on a  national scale, 16 U.S.C. § 1536(a)(2), and therefore to defer consideration of  thermal impacts to the site‐specific permitting process.   

We conclude that they were so authorized.  We find support for our  conclusion in the Eleventh Circuit’s 2013 decision in Defenders of Wildlife, 733 

F.3d 1106.  Petitioners there challenged a biological opinion issued by the NMFS  that approved the installation of an “Undersea Warfare Training Range” and  allegedly deferred any consideration of the effects of operations expected to  occur on that range until those operations were actually authorized.  Id. at 1113–

46 

14, 1118.  The Eleventh Circuit concluded both that the NMFS adequately  considered the effects of future operations in its initial biological opinion and  that the NMFS was authorized to reconsider those effects in a new biological  opinion “closer in time to when [the] operations will actually commence.”  Id. at 

1122.   

We agree with the Eleventh Circuit that, as long as the initial stage of an  agency’s project “does not foreclose the adoption of . . . reasonable and prudent  measures [to avoid jeopardy], and as long as the conclusions of the biological  opinion are not arbitrary, a staged structuring of consultation may comply fully  with Section 7’s mandate.”  Id.  Far from being arbitrary, the Services’ conclusion  here that a categorical assessment of thermal impacts was infeasible reflects a 

“scientific determination deserving deference,” Miccosukee Tribe, 566 F.3d at 

1265, and nothing else compels us to order that consultation be carried out in  some other manner, see Defs. of Wildlife, 733 F.3d at 1121–22.  We therefore hold  that the Services did not violate their statutory obligations when they decided to  solicit more data (during the permitting process) in order to assess thermal  impacts on a site‐specific basis. 

47  c. Species Within the FWS’s Jurisdiction 

The Environmental Petitioners next argue that the FWS failed adequately  to analyze the Rule’s effect on species within its jurisdiction before making a no‐ jeopardy determination.  Unlike the NMFS, which provided detailed appendices  containing information on species under its jurisdiction, the FWS provided one  section in the biological opinion that, according to the Environmental Petitioners,  is “cursory to the point of meaninglessness” and fails to satisfy the FWS’s duty  under 16 U.S.C. § 1536(b)(3)(A) to “detail[] how the agency action affects . . .  species or [their] critical habitat.”  Envtl. Br. 131–32.  As the Environmental 

Petitioners acknowledge, however, a biological opinion need only include the  following elements: “the current status of the species, the environmental  baseline, the effects of the proposed action, and the cumulative effects of the  proposed action.”  Gifford Pinchot Task Force v. FWS, 378 F.3d 1059, 1063 (9th 

Cir. 2004) (citing 50 C.F.R. § 402.14(g)(2)–(3)), superseded on other grounds by 

Definition of Destruction or Adverse Modification of Critical Habitat, 81 Fed. 

Reg. 7214 (Feb. 11, 2016) (codified at 50 C.F.R. § 402.02).  Here, the FWS provided  the current status of the species and the environmental baseline but, relying on  the protections of the technical assistance process, deferred evaluation of the 

48 

Rule’s effects on the species within its jurisdiction.  At bottom, then, the 

Environmental Petitioners’ argument is yet another challenge to the Services’  programmatic approach, and we reject it for the same reasons stated above with  respect to the Services’ analysis of thermal impacts.  d. No‐Jeopardy Conclusion 

Having resolved the Environmental Petitioners’ various challenges to the 

Services’ programmatic approach, we now turn to their attack on the Services’  substantive conclusion that the Rule, including the protections of the technical  assistance process, is “not likely to jeopardize the continued existence of ESA‐ listed species” or destroy or adversely modify their critical habitat.  Bio. Op. 71.  

The Environmental Petitioners argue that the administrative record does not  support the Services’ conclusion because the Services failed to consider four  factors: the current jeopardy of numerous listed species, the impact on listed  species during the Rule’s indefinite implementation period, the Rule’s impact on  species recovery (as opposed to species survival), and the discretionary nature of  the technical assistance process.  We address each of these factors in turn. 

First, the Environmental Petitioners fault the Services for reaching a no‐ jeopardy conclusion after they identified several species that are currently or 

49  nearly in jeopardy.  They argue that the Services may not sanction agency action  that causes any additional harm and thus “deepens” jeopardy.  Envtl. Br. 110 

(quoting Nat’l Wildlife Fed’n v. NMFS, 524 F.3d 917, 930 (9th Cir. 2008)).  But the 

Services made no formal finding that any species are, as the Environmental 

Petitioners contend, “currently in jeopardy or nearly so.”  Envtl. Br. 110.  The 

NMFS found only that continued operation of CWISs under the Rule would have  adverse impacts on species that are threatened or whose status is “precarious.”  

See, e.g., Bio. Op. App’x B, at 15; Bio. Op. App’x C, at 53.  Were this finding  enough to foreclose a no‐jeopardy conclusion, even the Environmental 

Petitioners’ preferred solution of mandating closed‐cycle cooling—which, after  all, would not eliminate impingement and entrainment of threatened species by 

CWISs—would fail ESA consultation. 

Second, the Environmental Petitioners claim that the biological opinion 

“ignores the harm that will occur during the significant time lag . . . between the  effective date of the Rule and implementation of any protective measures for  listed species at specific facilities.”  Envtl. Br. 115.  This argument rests on a  misunderstanding of the actions subject to section 7 consultation.  Section 7 tasks  the Services with analyzing the effects of the EPA’s proposed action.  “Take” 

50  resulting from CWIS operations at facilities operating under permits issued prior  to the Rule, see 16 U.S.C. § 1538(a)(1)(B), (G), and which the EPA has no  authority to modify, is not an “effect” of the Rule and is therefore not subject to  analysis by the Services.16  To the extent the Environmental Petitioners object to  the “significant lag time in the Rule’s implementation,” Envtl. Reply Br. 82, that  lag time, without more, is not arbitrary or capricious, especially where, as here,  the EPA reasonably explained why it may take three to fourteen years to fully  implement the Rule, see 79 Fed. Reg. at 48,358–60.   

Third, the Environmental Petitioners argue that the Services failed to  consider whether the Rule would hinder the recovery of listed species.  As part  of their jeopardy analysis, the Services were required to consider the Rule’s  impact on species recovery, in addition to species survival.  See Nat’l Wildlife 

Fed’n, 524 F.3d at 932.  But an independent analysis of recovery is not required,  see Rock Creek All. v. FWS, 663 F.3d 439, 443 (9th Cir. 2011), in part because it is  hard to “draw clear‐cut distinctions” between survival and recovery, 51 Fed. 

 The Rule makes clear that it does not independently authorize take.  40 C.F.R.  16

§§ 125.90, 125.94(c)(11), 125.98(b)(1), 125.98(j); see 79 Fed. Reg. at 48,382.  If a facility  engages in unlawful take before the Rule is fully implemented, the Environmental  Petitioners may file an action against that facility to enjoin the take.  See 16 U.S.C.  § 1540(g).   51 

Reg. 19,926, 19,934 (June 3, 1986).  Nevertheless, the Services here recognized the  need to “assess[] whether the action would appreciably reduce the likelihood of  recovery of listed species,” Bio. Op. 17, and concluded that the Rule “has built in  a sufficient [technical assistance] process to insure that it is not likely to result in  an appreciable reduction in the likelihood of both the survival and recovery of  any listed species,” id. at 72 (emphasis added).  The Services therefore did not 

“avoid . . . consideration of recovery impacts,” Nat’l Wildlife Fed’n, 524 F.3d at 

932, but rather concluded that such impacts, like survival impacts, should be  assessed on a site‐specific basis—an approach that complies with the ESA. 

  Finally, the Environmental Petitioners maintain that even if the Services  can rely on a rule’s process‐based protections rather than analyze its substantive  impacts, this Rule’s technical assistance process cannot support a no‐jeopardy  finding because it is “wholly voluntary” and “not designed to provide  meaningful species protection,” as it fails to promote the use of closed‐cycle  cooling.  Envtl. Br. 120–21.  We reject this argument because, as explained, the  technical assistance process involves a binding commitment by the Services, and  the EPA acted reasonably in declining to mandate standards based on closed‐ cycle cooling.  

52  ii. The Incidental Take Statement 

In their final challenge, the Environmental Petitioners contend that the 

Services failed to comply with the provisions of the ESA that specify  requirements for ITSs.  If a consulting Service concludes after formal consultation  that the incidental take of listed species will not cause jeopardy, that Service 

“shall” provide the acting agency with an ITS that: 

(i) specifies the impact of such incidental taking on the species,  (ii) specifies  those  reasonable  and  prudent  measures  that  the  [Service] considers necessary or appropriate to minimize such  impact,  (iii) in the case of marine mammals, specifies those measures that  are necessary to comply with section 1371(a)(5) of [the Marine  Mammal Protection Act] with regard to such taking, and  (iv) sets forth the terms and conditions (including, but not limited  to, reporting requirements) that must be complied with by the  Federal agency . . . to implement the measures specified under  clauses (ii) and (iii).    16 U.S.C. § 1536(b)(4).  The Environmental Petitioners assert that the ITS issued  by the Services here is deficient in all four respects. 

  The Services’ ITS fails to specify the impact of the take, the Environmental 

Petitioners argue, because it does not numerically quantify the Rule’s anticipated  take.  It is true that Congress preferred expressing take in numerical form, so as  to establish a “trigger” for the re‐initiation of consultation.  See Endangered 

53 

Species Act, H.R. Rep. No. 97‐567, at 27 (1982); Ariz. Cattle Growers’ Ass’n v. 

FWS, 273 F.3d 1229, 1249 (9th Cir. 2001).  But Congress also acknowledged that a 

“precise number” is not always available.  H.R. Rep. No. 97‐567, at 27; see Ariz. 

Cattle Growers’ Ass’n, 273 F.3d at 1249 (“We have never held that a numerical  limit is required.”).  Therefore, although an ITS that “contains no numerical cap 

. . . normally violates the ESA,” such an ITS is adequate if it “explain[s] why it  was impracticable to express a numerical measure of take.”  Ctr. for Bio. 

Diversity v. U.S. Bureau of Land Mgmt., 698 F.3d 1101, 1126–27 (9th Cir. 2012) 

(quotation marks omitted); see also Miccosukee Tribe, 566 F.3d at 1275.  The ITS  here explains that the “paucity of information” about facilities with CWISs  prevented the Services from quantifying anticipated take at this juncture, and it  contemplates that the Services’ field offices will quantify incidental take at  individual facilities as part of the technical assistance process.  Bio. Op. 75–76.  

Given the Services’ commitment to the technical assistance process, their  justification for not immediately quantifying take is adequate. 

  The Environmental Petitioners next assert that the Services’ ITS failed to  specify “reasonable and prudent measures” to minimize the impact of incidental  take on listed species, in contravention of 16 U.S.C. § 1536(b)(4)(ii), or to set forth 

54  terms and conditions required to implement those measures, in contravention of 

16 U.S.C. § 1536(b)(4)(iv) and 50 C.F.R. § 402.14(i)(1)(iv).  But the ITS does  identify one reasonable and prudent measure, namely, that the “EPA will use its  authorities under the CWA to minimize impacts to listed species pursuant to the 

[section] 316(b) Rule and [the] CWA.”  Bio. Op. 76.  The ITS also includes various  administrative conditions, like a detailed annual reporting requirement, and  several substantive implementing conditions.  It specifies, for example, that the 

EPA will ask Directors to reopen continued permits if the Services determine that  a facility’s CWIS operations may have more than minor detrimental effects on  listed species.  These elements of the ITS are adequate.  The ESA does not  mandate any particular form or content for reasonable and prudent measures,  requiring only that the Services identify measures that they “consider[] necessary  or appropriate” to minimize the impact of incidental take.17  16 U.S.C. 

§ 1536(b)(4)(ii).  And contrary to the Environmental Petitioners’ assertion, the 

Services have not “delegate[d]” the task of determining reasonable and prudent  measures to the EPA.  Envtl. Br. 124.  Rather, the Services specified as a 

 The ESA’s implementing regulations, far from demanding an extensive list of  17

reasonable and prudent measures or terms and conditions, specify only that these  elements of the ITS “cannot alter the basic design, location, scope, duration, or timing of  the [agency] action and may involve only minor changes.”  50 C.F.R. § 402.14(i)(2).    55  reasonable and prudent measure that the EPA must exercise its oversight  authority under the CWA in connection with the Rule’s technical assistance  process.  Their reliance on the binding technical assistance process was a 

“meaningful . . . attempt to minimize incidental takings associated with the  project.”  Or. Nat. Res. Council v. Allen, 476 F.3d 1031, 1039 n.7 (9th Cir. 2007). 

  Finally, the Environmental Petitioners assert that the ITS fails to include  measures necessary to comply with the Marine Mammal Protection Act 

(“MMPA”) and that the NMFS unlawfully failed to prescribe regulations under  section 1371(a)(5) of the MMPA that set forth permissible methods of taking  marine mammals due to the operation of CWISs.18  We are not persuaded,  especially because the biological opinion contemplates that facilities whose 

CWISs may affect certain marine mammals or their critical habitat will be  required to “[i]nstall large organism excluder devices” and contact the NMFS “to 

 Section 1371(a)(5)(A)(i) provides that the NMFS may authorize the incidental taking  18

of small numbers of marine mammals if it:  (I) finds that the total of such taking . . . will have a negligible impact on  such  species  or  stock  .  .  .  ;  and  (II)  prescribes  regulations  setting  forth— (aa) permissible  methods  of  taking  pursuant  to  such  activity,  and  other  means of effecting the least practicable adverse impact on such species or  stock and its habitat . . . ; and (bb) requirements pertaining to the monitoring  and reporting of such taking.  16 U.S.C. § 1371(a)(5)(A)(i).   56  determine whether [they] need to apply for a[n] [MMPA] permit.”  Bio. Op. 

App’x D, at 1.  The biological opinion thus outlines a procedure under which  either no marine mammals are taken or, if necessary, the NMFS will authorize  take pursuant to the MMPA in the context of individual permit applications. 

For these reasons, we reject the Environmental Petitioners’ challenges to  the ITS under the ESA. 

4. The Industry Petitioners 

We now turn to the three petitions for review filed by the Industry 

Petitioners—UWAG, API, and the CWIS Coalition.   

A. UWAG 

UWAG challenges on procedural and substantive grounds what it  describes as the “Service‐driven” provisions of the Rule (including provisions  relating to the technical assistance process) that the EPA added after formal  consultation to minimize harm to listed species resulting from the operation of 

CWISs.    i. Procedural Challenges 

UWAG contends that the EPA violated the APA by failing to provide  adequate notice of and an opportunity to comment on the Rule’s Service‐driven 

57  provisions, the EPA’s biological evaluation, the Services’ biological opinion, and  the underlying data that supported each.  See 5 U.S.C. § 553(b), (c).  But there is  no “independent right to public comment with regard to consultations  conducted under § 7(a)(2)” of the ESA.  Nat’l Ass’n of Home Builders, 551 U.S. at 

660 n.6.  So no procedural infirmity arises in failing to provide notice of or an  opportunity to comment on the biological opinion or other determinations by the 

Services.  See id. (“Nothing in section 7 authorizes or requires the Service[s] to  provide for public involvement (other than that of the applicant) in the 

‘interagency’ consultation process.” (quoting 51 Fed. Reg. at 19,928)).  Unless the  scientific material discussed in the biological opinion ultimately formed the 

“basis” of the EPA’s rule, the public was not entitled to comment on it.  See 

United States v. Nova Scotia Food Prods. Corp., 568 F.2d 240, 252 (2d Cir. 1977).   

As for the Rule itself, the EPA was required only to “fairly apprise  interested persons of the subjects and issues of [its] rulemaking.”  Nat’l Black 

Media Coal., 791 F.2d at 1022 (quotation marks omitted).  “The final rule need  only be a logical outgrowth of the proposed rule, not an exact replica of it.”  

Riverkeeper I, 358 F.3d at 202 (quotation marks omitted); see also Riverkeeper II, 

475 F.3d at 116 (“An agency cannot pull a surprise switcheroo on interested 

58  parties between a proposal and the issuance of a final rule.” (quotation marks  omitted)); Ne. Md. Waste Disposal, 358 F.3d at 951–52.  Here, the proposed rule  addressed potential impacts on listed species.  It would have required Directors  to identify the benefits of available technologies to threatened and endangered  species, 76 Fed. Reg. at 22,288, and NPDES permit applicants to submit  information on all threatened and endangered species susceptible to  impingement and entrainment at their CWISs, id. at 22,276.  The proposed rule  also contemplated input from the Services by allowing Directors to confer with  both the EPA and the Services when issuing permit applications.  See id. at 

22,205, 22,210, 22,278.  Because these provisions “fairly apprise[d] interested  persons” that the “subjects and issues of the rulemaking” included compliance  with the ESA and also fairly apprised them of the Services’ role in achieving that  compliance, Nat’l Black Media Coal., 791 F.2d at 1022 (quotation marks omitted),  we reject UWAG’s APA‐based challenge to the Service‐driven provisions. 

59  ii. Substantive Challenges  a. The Service‐Driven Requirements 

UWAG broadly contends that the Service‐driven requirements of the Final 

Rule are neither authorized by nor consistent with section 316(b) of the CWA.19  

It goes so far as to say that the EPA had no authority to create a role for the 

Services, even in advising the EPA and Directors on site‐specific environmental  impacts.  Although that broad claim has no basis in the statutory language or, for  that matter, our caselaw, see Fund for Animals v. Kempthorne, 538 F.3d 124, 133 

19 As stated above, section 316(b) mandates that any standard established pursuant to  section 301 or 306 “shall” require that the “location, design, construction, and capacity”  of CWISs “reflect the best technology available for minimizing adverse environmental  impact.”  33 U.S.C. § 1326(b).  Relying on Riverkeeper I, UWAG argues that an agency  acting pursuant to section 316(b) may require measures related only to the “location,  design, construction, [or] capacity” of CWISs, but 40 C.F.R. § 125.98(b)(2) allows  Directors to require facilities to implement “additional control measures” unrelated to  these four parameters.  This provision, though, is more limited than the “restoration”  provisions we remanded in Riverkeeper I.  See 358 F.3d at 189–91.  If a Director at a  given site includes in a permit control measures that “have nothing to do with” section  316(b)’s parameters, id. at 189, the EPA may still veto the permit, see 40 C.F.R.  § 123.44(c).  If the EPA fails to veto the permit, the affected parties can bring a  particularized, as‐applied challenge.  We therefore agree with the EPA that UWAG’s  challenge is unripe.  See EPA v. EME Homer City Generation, L.P., 134 S. Ct. 1584, 1609  (2014); Ohio Forestry Ass’n v. Sierra Club, 523 U.S. 726, 732–33 (1998) (ripeness  requirement is intended to “protect the agencies from judicial interference until an  administrative decision has been formalized and its effects felt in a concrete way by the  challenging parties” (quotation marks omitted)).  60 

(2d Cir. 2008), we address UWAG’s more pointed assertion that the EPA  unlawfully delegated its authority to the Services. 

An agency impermissibly delegates its authority where, without statutory  authorization, “it shifts to another party almost the entire determination of  whether a specific statutory requirement . . . has been satisfied, or where [it]  abdicates its final reviewing authority.”  Id. at 133 (quotation marks omitted).  

“Agencies may seek advice and policy recommendations from outside parties,  but they may not rubber‐stamp decisions made by others under the guise of  seeking their advice.”  Id. (quotation marks omitted).  Because section 402 of the 

CWA, which authorizes the EPA to delegate responsibility for administering the 

NPDES program to the States (with the EPA retaining veto authority), does not  authorize delegation to the Services, UWAG objects to the provisions of the Rule 

“requir[ing] States to coordinate or consult with the Services” and giving the 

Services “a special opportunity to provide ‘technical assistance.’”  UWAG Br. 38.  

It also objects to an interpretation of the Rule that allows the EPA to veto a draft  permit “based on recommendations or determinations made by the Services.”  

UWAG Br. 39.  These objections lack merit for two reasons.   

61 

First, the Rule does not require Directors to accept the Services’  recommendations and clearly vests the authority to establish permit  requirements in Directors, not the Services.20  See 40 C.F.R. § 125.94(g) (“[C]ontrol  measures, monitoring requirements, and reporting requirements [established by  the Director] may include measures or requirements identified by [the Services].” 

(emphasis added)); see also id. §§ 125.96(g), 125.98(b), 125.98(f).  Second, the EPA  has hardly “abdicate[d] its final reviewing authority” by providing for the 

Services’ input.  Fund for Animals, 538 F.3d at 133 (quotation marks omitted); see 

U.S. Telecom Ass’n v. FCC, 359 F.3d 554, 568 (D.C. Cir. 2004).  To the contrary,  nothing in the Rule itself suggests that the EPA will “rubber‐stamp” the Services’  conclusions.  See 79 Fed. Reg. at 48,382–83 (EPA has “discretionary” oversight  authority).  Rather, the Rule contemplates that the EPA will independently  determine, with the benefit of the Services’ expertise, whether the terms of a  permit comply with section 316(b) of the CWA.  Such a scheme reflects the  cooperative arrangement specified by Congress in the ESA and by the agencies  in their MOA, not unlawful delegation. 

20 UWAG’s delegation challenge is therefore weaker than the one we rejected in Fund  for Animals, where the FWS issued an order under the Migratory Bird Treaty Act that  transferred final permitting authority to other agencies.  538 F.3d at 130, 132–33.    62  b. The Biological Opinion 

  UWAG also challenges the Services’ biological opinion.  Again, we are not  persuaded.   

  UWAG asserts that the biological opinion is unlawful because the Services  should have concurred in the EPA’s initial determination that the proposed rule  was unlikely to adversely affect listed species.  This is especially true, UWAG  claims, where the EPA, in its biological evaluation, initially defined its action as  one that merely sets standards rather than authorizes any new activities.  Under  these circumstances, UWAG asserts, the Services could not conduct formal  consultation. 

  We conclude that the agencies acted appropriately in conducting formal  consultation.  The ESA requires the Services to independently evaluate the  effects of agency action on a species or critical habitat.  See 16 U.S.C. 

§ 1536(b)(3)(A); Conservation Cong. v. U.S. Forest Serv., 720 F.3d 1048, 1051 (9th 

Cir. 2013).  The Services’ Consultation Handbook explains that the Services will  find that an agency action is “not likely to adversely affect” a species or habitat 

“only if ALL of the reasonably expected effects of the proposed action will be  beneficial, insignificant, or discountable.”  Consultation Handbook at 4‐1.  In 

63  this case, the Services’ finding that this standard was not satisfied was  reasonable because the EPA acknowledged that listed species would continue to  be affected after implementation of the proposed rule and because the nature of  the proposed rule’s impact on listed species remained unclear.  See id. at 3‐13 

(“[I]f there is not enough information to adequately determine the nature of the  effects, a letter of nonconcurrence is provided to the action agency.”).   

  Nor do we agree that the Services, having proceeded with formal  consultation, should have issued a no‐jeopardy finding without including the 

Service‐driven provisions just because the proposed rule would have produced  a net reduction in species mortality even absent those provisions.  The ESA’s  implementing regulations provide a structure for issuing jeopardy findings.  To  determine whether a proposed action is “likely to jeopardize” listed species or  adversely modify critical habitat, 50 C.F.R. § 402.14(g)(4), the Services are  required to evaluate the “[e]ffects of the action,” meaning “the direct and  indirect effects of an action on the species or critical habitat, together with the  effects of other activities that are interrelated or interdependent with that action,  that will be added to the environmental baseline,” id. § 402.02.  The 

“environmental baseline” includes, as relevant here, “the past and present 

64  impacts of all Federal, State, or private actions and other human activities in the  action area.”  Id. § 402.02; see also Consultation Handbook at 4‐22 (“The  environmental baseline is a ‘snapshot’ of a species’ health at a specified point in  time.  It does not include the effects of the action under review in the  consultation.”).  “Indirect effects,” which are not included in the baseline, “are  those that are caused by the proposed action and are later in time, but still are  reasonably certain to occur.”  50 C.F.R. § 402.02.  Where the future operation of a  regulated facility depends on the discretion of the acting agency, the continued  operation of that facility is not a “past” or “present” impact of previous federal  action.  See Nat’l Wildlife Fed’n, 524 F.3d at 930–31; In re Operation of the Mo. 

River Sys. Litig., 421 F.3d 618, 632–33 (8th Cir. 2005). 

  The Services here concluded that because “the operation of [CWISs] is  within [the] EPA’s discretion” under section 316(b)—i.e., the discretion to set 

BTA standards that affect how CWISs operate and whether they will jeopardize  listed species—the continued operation of CWISs under the Rule is not “a past  impact of Federal action” (such that it would be included in the environmental  baseline), but rather an indirect effect of the Rule.  Bio. Op. 28.  We defer to the 

Services’ reasonable interpretation that the effects of future CWIS operations on 

65  listed species are properly considered indirect effects of the Rule.  See Forest 

Watch v. U.S. Forest Serv., 410 F.3d 115, 117–18 (2d Cir. 2005).  And the Services  were not cornered into making a no‐jeopardy finding just because the proposed  rule was expected to reduce entrainment and impingement mortality.  

Consistent with the ESA’s goal of “conserv[ing] endangered species and  threatened species,” 16 U.S.C. § 1531(c)(1), the relevant inquiry is whether the  action causes jeopardy or adverse modification, period—not whether it provides 

“incremental improvements” that make conditions “slightly less harmful” to a  species but still reduce the likelihood of survival and recovery for that species, 

Aluminum Co. of Am. v. Adm’r, Bonneville Power Admin., 175 F.3d 1156, 1162  n.6 (9th Cir. 1999). 

B. American Petroleum Institute 

   As we explained above, the Final Rule requires that “new units” at existing  power plants and manufacturing facilities be designed to withdraw an amount  of water commensurate with that withdrawn by a closed‐cycle cooling system or  otherwise provide the same protection from adverse environmental impacts.  40 

C.F.R. § 125.94(e).  Focusing on how the Rule applies to manufacturing facilities, 

API argues that the proposed rule did not provide adequate notice of the 

66  meaning of “new unit” and that the EPA’s estimate of compliance costs for  manufacturing facilities that install “new units” improperly relied on limited and  outdated data.  We reject both arguments.  i. Notice of “New Unit” Definition 

   As already noted, the Final Rule need only be a “logical outgrowth” of the  proposed rule.  Riverkeeper II, 475 F.3d at 113 (quotation marks omitted).  In its  proposed rule, the EPA defined “new unit” (which the preamble likened to “new  stand‐alone facilities”) as “any addition of an operating unit at an existing  facility” after the Rule’s effective date, including “newly built units added to  increase capacity at the facility.”  76 Fed. Reg. at 22,196, 22,282.  During the  comment period, API commented on this proposed definition, arguing that it  was unclear and that, insofar as it referred to “increase[d] capacity,” it applied  only to power plants, not manufacturing facilities.  In the Final Rule, the EPA  removed the “increase[d] capacity” language and defined “new unit” as a new 

“stand‐alone” unit.  See 40 C.F.R. § 125.92(u); see also 79 Fed. Reg. at 48,311, 

48,353.  API thus had, and took advantage of, the opportunity to comment on the  definition of “new unit,” and also had “fair notice” of the change the EPA  eventually adopted in response.  Long Island Care at Home, Ltd. v. Coke, 551 

67 

U.S. 158, 174–75 (2007).  The EPA therefore complied with the APA’s notice‐and‐ comment requirements in defining “new unit.”    ii. Estimate of Compliance Costs 

   We turn, then, to the EPA’s estimate of compliance costs.  To analyze  compliance costs, the EPA collected data from site visits (including visits to eight  manufacturing facilities), reviewed industry comments, and considered  industry‐specific studies involving manufacturing facilities.  The EPA  acknowledges that it collected more extensive data from power plants than from  manufacturing facilities.  But in urging that the data on manufacturing facilities  is unduly limited, API fails to explain why data on intake structures used at  power plants would not apply equally to those used at manufacturing facilities.  

Nor is the EPA’s greater focus on power plants arbitrary and capricious, as  manufacturing facilities have more options to reuse cooling water and therefore  will, on average, incur lower compliance costs than power plants.   

   We also reject API’s assertion that the EPA relied excessively on 

“outdated” data.  Although the EPA relied in part on surveys conducted during  the Phase II rulemaking in the early 2000s, see 67 Fed. Reg. 17,122, 17,134 (Apr. 9, 

2002), the EPA sought to improve accuracy by collecting additional information 

68  and adjusting costs for inflation.  Based on this information, the EPA determined  that most manufacturing facilities would comply with the Rule’s “new unit”  standards by reusing cooling water for manufacturing processes (now reported  to be an industry standard practice).  The EPA thus “examine[d] the relevant  data” and articulated “a rational connection” between that data and its  conclusion that manufacturing facilities would not incur meaningful additional  costs in implementing the Rule’s requirements for new units.  State Farm, 463 

U.S. at 43 (quotation marks omitted); see also Forest Watch, 410 F.3d at 118–19.   

C. CWIS Coalition 

   The CWIS Coalition brings two additional challenges to the Final Rule,  both of which rest on misinterpretations of the Rule.    i. Permit Application Requirements for “Below‐Threshold”  Facilities 

   The parties agree that the Final Rule, at least as described in its preamble,  sets standards only for facilities that withdraw more than 2 mgd and use 25  percent or more of that water exclusively for cooling purposes.  79 Fed. Reg. at 

48,304–05, 48,361.  But the Coalition argues that the Rule’s permit application  requirements at 40 C.F.R. § 122.21(r)(1)(ii)(A) apply more broadly to “[a]ll  existing facilities” as defined at 40 C.F.R. § 125.92(k), which does not contain any 

69  thresholds.  Therefore, the Coalition asserts, the Rule arbitrarily subjects even 

“below‐threshold” facilities to burdensome permit application requirements.   

   The Coalition reads the permit application requirements out of context.  

The Rule’s permit application requirements “apply to [CWISs] at existing  facilities that are subject to this subpart,” which incorporates the 2 mgd and 25  percent thresholds.  40 C.F.R. § 125.90(a).  Although section 122.21(r)(1)(ii)(A)  might appear to apply to below‐threshold facilities, other subparts of section 

122.21(r) confirm that it does not.  Section 122.21(r)(1)(ii)(E), for example, states  that if a new unit at an existing facility increases the capacity of that facility to  more than 2 mgd, then that facility must submit permit application information  even if it was “not previously subject to” the Rule’s requirements.  This provision  would be incongruous if below‐threshold facilities were already required to meet  the permit application requirements.  And even if the Rule were ambiguous with  respect to the applicability of its permit application requirements, the Coalition  has not shown that the EPA’s interpretation of its own regulations in this case is 

“plainly erroneous or inconsistent with the regulation.”  Chase Bank USA, N.A.  v. McCoy, 562 U.S. 195, 208 (2011) (quotation marks omitted).  We therefore defer  to that interpretation and decline to vacate 40 C.F.R. § 122.21(r)(1)(ii)(A).   

70  ii. BTA Requirements for Individual Structures 

   The Coalition also contends that the EPA exceeded its authority under  section 316(b) by imposing BTA requirements on individual intake structures  that withdraw no water for cooling purposes.  But the Rule defines a “cooling  water intake structure” as the “total physical structure and any associated  constructed waterways used to withdraw cooling water from waters of the 

United States.”  40 C.F.R. § 125.92(f) (emphasis added).  If a structure withdraws  water only for process purposes, it is not a “cooling water intake structure” and  therefore not subject to the Rule’s requirements.  To the extent the Coalition  argues that the EPA may not regulate CWISs that use only a “small portion of the  water withdrawn” for cooling purposes, Coal. Br. 19, this argument lacks any  basis in the CWA.  Section 316(b) directs the EPA to promulgate regulatory  standards for “cooling water intake structures” without defining the term or  setting any particular threshold for water withdrawal.  33 U.S.C. § 1326(b).  

Again, we defer to the EPA’s reasonable determination that an intake structure  that withdraws some amount of cooling water is a “cooling water intake  structure.”  See Chevron, 467 U.S. at 843; see also Riverkeeper I, 358 F.3d at 203.   

71 

CONCLUSION 

To summarize, we hold that: (1) the EPA acted reasonably and within its  statutory authority in establishing BTA standards to minimize aquatic mortality  resulting from both entrainment and impingement; (2) the EPA adequately  explained why it defined “new units” at existing facilities as new stand‐alone  structures; (3) the Services’ biological opinion is consistent with the ESA and its  implementing regulations, and their no‐jeopardy finding is supported by the  administrative record; (4) the Services’ ITS is consistent with the ESA; (5) the 

EPA provided adequate notice of the Rule’s “Service‐driven” provisions; (6) the 

EPA acted within, and did not unlawfully delegate, its statutory authority by  including provisions in the Rule that allow the Services to advise the EPA and 

Directors on the site‐specific impacts of CWISs; (7) the EPA and the Services did  not violate the ESA by engaging in formal consultation on the proposed rule; 

(8) the Services were not compelled to find that the proposed rule (without the  technical assistance process) would avoid jeopardy just because the proposed  rule was expected to reduce impingement and entrainment; (9) the Services  complied with their own implementing regulations by treating the continued  operation of CWISs as an “indirect effect” of the Rule rather than as part of the 

72  environmental baseline; (10) the EPA provided adequate notice of the Rule’s  definition of “new unit”; (11) the EPA reasonably estimated the cost of  complying with the Rule’s standards for “new units”; (12) the EPA reasonably  interpreted the Rule as not imposing new permit application requirements on 

“below‐threshold” facilities (namely, those that do not withdraw more than 2  mgd and use 25 percent or more of that water exclusively for cooling purposes);  and (13) the EPA reasonably determined that section 316(b) of the CWA  authorizes it to regulate all CWISs, including those that use only a small portion  of the water withdrawn for cooling purposes. 

We have considered the Petitioners’ remaining arguments and conclude  that they are without merit.  For the foregoing reasons, we DENY the petitions  for review.   

73 

APPENDIX 

Glossary of Abbreviations 

APA Administrative Procedure Act 

API American Petroleum Institute 

BTA Best Technology Available 

CWA Clean Water Act 

CWIS Cooling Water Intake Structure 

EPA Environmental Protection Agency 

ESA Endangered Species Act 

FWS Fish and Wildlife Service 

ITS Incidental Take Statement 

MMPA Marine Mammal Protection Act 

MOA Memorandum of Agreement 

NMFS National Marine Fisheries Service 

NPDES National Pollutant Discharge Elimination System 

UWAG Utility Water Act Group 

74