POOLER, Circuit Judge:   

This is a housing discrimination case relating to the community of Garden 

City in Long Island, New York. Defendants‐Appellants the Incorporated Village  of Garden City and the Garden City Board of Trustees (collectively “Garden 

City”) appeal from an April 22, 2014 final judgment following a bench trial in the 

United States District Court for the Eastern District of New York (Spatt, J.) 

3 

    finding Garden City liable for violations of the Fair Housing Act, Section 1981, 

Section 1983, and the Equal Protection Clause. We affirm this decision. 

Plaintiff‐Appellee‐Cross‐Appellant MHANY Management, Inc. and 

Intervenor‐Plaintiff‐Appellee‐Cross‐Appellant New York Communities for 

Change, Inc., (collectively, “Plaintiffs”), also cross‐appeal from a February 15, 

2012 grant of summary judgment by the same district court in favor of 

Defendants‐Cross‐Appellees County of Nassau, County of Nassau Planning 

Commission, and County of Nassau Office of Real Estate and Development 

(collectively “Nassau County”). We affirm this decision in part, vacate in part,  and remand.  

BACKGROUND 

  The following facts are drawn from the district court’s factual findings  after the bench trial, which we accept unless clearly erroneous. Diesel Props S.r.l v. 

Greystone Bus. Credit II LLC, 631 F.3d 42, 52 (2d Cir. 2011).  

A. Nassau County and Garden City 

The Village of Garden City is a municipal corporation organized under the  laws of the State of New York and located in Nassau County. As of the year 2000,  individuals of Hispanic or African‐American ethnicity comprised 20.3% of 

4 

    Nassau County’s population. However, these minority groups comprised a  disproportionate share of the County’s low‐income population. While  constituting 14.8% of all households in Nassau County, African‐Americans and 

Hispanics represented 53.1% of the County’s “very low” income, non‐elderly  renter households. In addition, African‐Americans made up 88% of the County’s  waiting list for Section 8 housing. Under the Section 8 program, the federal  government provides funds to local housing authorities, which then subsidize  rental payments for qualifying low‐income tenants in privately‐owned buildings. 

See 42 U.S.C. § 1437f(o)(1)(A). 

Garden City’s African‐American and Hispanic population in the year 2000  was 4.1%. However, excluding the 61% of the minority population representing  students living in dormitories, Garden City’s minority population was only 2.6%. 

In addition, only 2.3% of the households in Garden City were headed by an 

African‐American or Hispanic person. However, several of the communities  surrounding Garden City are “majority‐minority,” communities in which  minorities make up a majority of the population.  

5 

    Although the lack of affordable housing has long been a problem for 

Nassau County, Garden City contains no affordable housing.1 Indeed, in the  past, Garden City and its residents have resisted the introduction of affordable  housing into the community. According to a Garden City official, in 1989, a  developer proposed constructing 51 units of affordable housing at a site in 

Garden City. This project was never completed, apparently due to a village  building moratorium, and a luxury development was ultimately approved for  the site. In addition, in May 2006, Nassau County announced that it intended to  sell a parcel of County land in Garden City known as the Ring Road Site, for the  development of mixed‐income affordable housing. But after Garden City  residents expressed opposition to the construction of affordable housing in the  community, the project was abandoned. Finally, Garden City has repeatedly  declined to join the Nassau County Urban Consortium, a group of municipalities  in Nassau County that are eligible to receive federal funding to support  affordable‐housing development.  

1 Affordable housing, as defined in this case, means housing which requires no  more than 30% of a household’s income for households earning 80% or less of  the Area Median Income for the Nassau‐Suffolk Metropolitan Statistical Area.  Special App’x at 119. 6 

    B. The Social Services Site 

In 2002, Nassau County faced a budget and infrastructure crisis. Under the  leadership of then‐County Executive Thomas Suozzi, the County undertook a 

Real Estate Consolidation Plan, which involved consolidating County operations  in several facilities and selling excess government property in order to raise  revenue to fund renovations of the Countyʹs existing operations.  

One of the properties proposed for sale under the Real Estate 

Consolidation Plan was a parcel of land owned by Nassau County within the  boundaries of Garden City. This parcel of land was part of Garden City’s Public  or P‐Zone. Garden City’s P‐Zone encompasses numerous Nassau County 

Buildings, including the Nassau County Police Headquarters, the County 

Executive Building, and the Nassau County Supreme Court Building.  

The portion of the P‐Zone site at issue in this case, referred to as the “Social 

Services Site,” is an approximately 25‐acre site that housed the former Nassau 

County Social Services Building, the parking lots for the Nassau County 

Supreme Court, a garage, an ancillary building, and additional parking facilities. 

The Social Services Site consists of two segments: (1) 21.44 acres located on the  eastern side of County Seat Drive, the site of the former Social Services building 

7 

    and parking facilities; and (2) an additional 3.03 acres located on the western side  of County Seat Drive, on which a County‐owned building and a parking garage  are located.  

Nassau County planned to sell the Social Services Site to a private  developer, hoping to receive at least $30 million for the property. In order to  facilitate this sale, Nassau County turned to Garden City, which controlled the 

Site’s zoning.  

C. Garden City’s Rezoning 

  In June 2002, at the County’s request, Garden City began the process of re‐ zoning the Social Services Site. This process was managed by the Garden City 

Board of Trustees, the elected body which governs Village affairs.  In response to  the County’s request, the Board of Trustees created a sub‐committee (the “P‐

Zone Committee”) charged with retaining a planner and reviewing zoning  options for the Social Services Site, as well as the remainder of the P‐Zone  properties in Garden City. This P‐Zone Committee consisted of Village Trustees 

Peter Bee, Peter Negri, and Gerard Lundquist. Trustee Bee was the chairman of  the P‐Zone Committee. Garden City also retained the planning firm of Buckhurst 

Fish and Jacquemart (“BFJ”) to provide a recommendation with regard to the 

8 

    rezoning of the Social Services Site. Garden City had previously worked with BFJ  over several decades. Village officials trusted and respected BFJ’s work and  generally adopted its recommendations. The P‐Zone committee was supervised  by Garden City Village Administrator Robert Schoelle, who served as a liaison  between the Committee and the Board of Trustees. The Village also hired  attorney John Kiernan to advise it on the rezoning process.  

In the early part of this rezoning process, BFJ and Garden City emphasized  that any proposal should rely on existing zoning mechanisms and respect the  existing character of the Village. In a September 13, 2002 fax outlining the general  planning principles for redevelopment of the P‐Zone properties, BFJ stressed that 

“[a]ny rezoning associated with the proposed development should be in  accordance with the goals and parameters set forth in the zoning code [of Garden 

City].” App’x at 1063. This fax also emphasized that any proposed development  should “be consistent with the existing character and surrounding  neighborhoods of Garden City,” “not overburden roads, utilities, and schools,”  and “not tend to depreciate the value of property in the village.” App’x at 1063.  

Similarly, in a November 15, 2002 memorandum entitled “Potential Approach to 

‘P’ Zone Changes,” and addressed to the P‐Zone Committee, BFJ recommended 

9 

    that Garden City borrow from its existing zoning regulations in rezoning the P‐

Zone properties, rather than adopt a new form of zoning for the property.  

On April 29, 2003, BFJ submitted its proposal to the P‐Zone Committee,  recommending a “CO‐5(b) zone” for the Social Services Site. BFJ proposed  applying “multi‐family residential group” or “R‐M” zoning controls to this  property. R‐M zoning would have allowed for the construction of up to 311  residential apartment units on the Site, or 75 single‐family homes. BFJ reiterated  the proposed R‐M zoning in a May 2003 report to the P‐Zone Committee, stating  that the rezoning would “be likely to generate a net tax benefit to the Village.” 

App’x at 1382.  

Throughout the rezoning process, the P‐Zone Committee also kept Garden 

City’s four Property Owners’ Associations (”POAs”) apprised of the process. The 

POAs acted as liaisons between Garden City and the citizens living within their  respective neighborhoods. The Social Services Site is located within the  neighborhood of the Eastern Property Owners’ Association. On May 29, 2003, 

BFJ gave a PowerPoint presentation of its May 2003 report at a public forum. At  the first forum, designed to solicit public input on the proposal, several residents 

10 

    expressed concern about the impact of 311 residential units on traffic and  schools. In response to these citizen concerns, BFJ analyzed these issues further.  

In July 2003, BFJ issued a revised version of its study, which reiterated the  proposal for R‐M zoning. BFJ emphasized again that its proposal “would be  careful of not overwhelming the neighborhoods with any significant adverse  environmental impacts[,] particularly traffic, visual effects, or burdens on public  facilities.” App’x at 1115. Responding to issues raised at the citizen forum, the 

July 2003 report states that “[t]here would be a smaller number of school children  generated by the new development than with the development of single‐family  homes . . . . With a community aimed at young couples and empty nesters[,]  there could be as few as 0.2 to 0.3 public school children per unit.” App’x at 

1123–24. Upon review of the report, the P‐Zone Committee adopted BFJ’s  recommendation for R‐M zoning for the approval of the Board of Trustees.  

In September 2003, as required by state law, BFJ issued a draft 

Environmental Assessment Form (“EAF”) for the proposed rezoning. The EAF  concluded that the proposed rezoning to R‐M “will not have a significant impact  on the environment.” App’x at 1146. The EAF further stated that the proposed  multi‐family development at the Site would not “result in the generation of 

11 

    traffic significantly above present levels” and would have a minimal impact on  schools. See App’x at 1155. In addition, the EAF emphasized that “[i]n terms of  potential aesthetic impacts, the proposed zoning controls were specifically  designed to accommodate existing conditions, respect existing neighborhoods ‐   particularly residential neighborhoods, maximize the use of existing zoning  controls and minimize adverse visual impacts.” App’x at 1161. Michael Filippon,  the Superintendent of the Garden City Buildings Department, concurred in these  conclusions.  

  On October 17, 2003, an ad was placed in the Garden City News entitled, 

“Tell Them What You Think About the County’s Plan for Garden City.” App’x at 

1639.  This notice stated: 

Where is the Benefit to Garden City? Are We Being Urbanized? . . .     The County is asking the Village to change our existing zoning – P  (Public  use)  ZONE  –  to  allow  the  County  to  sell  the  building  and  land  .  .  .  now  occupied  by  the  Social  Services  Building,  to  private  developers.  Among  the  proposed  plans:  Low‐density  (high‐rise?)  housing – up to 311 apartments. . . .     These proposals will affect ALL of Garden City.     App’x at 1639. 

12 

    The Village held a subsequent public forum on October 23, 2003, where 

BFJ gave another PowerPoint presentation summarizing the proposed rezoning. 

The record indicates that at this meeting, citizens again raised questions about  traffic and an increase in schoolchildren. BFJ again reiterated that traffic would  be reduced relative to existing use, and that multi‐family housing would  generate fewer schoolchildren than the development of single‐family homes. In  keeping with these conclusions, in November 2003, BFJ presented an additional  report to the P‐Zone Committee, again confirming its proposal for the R‐M  zoning control that allowed for a possible 311 apartment units on the Social 

Services Site. The November 2003 report set forth a draft text for the rezoning.  

In light of BFJ’s final report, on November 20, 2003, the Garden City 

Village Board of Trustees unanimously accepted the P‐Zone Committee’s  recommendation for the rezoning. In addition, on December 4, 2003, the Board  made a finding pursuant to New York State’s Environmental Quality Review Act  that the zoning incorporated in what was now termed proposed Local Law 1‐

2004 would have “no impact on the environment.” App’x at 1996. The proposed  rezoning would, in keeping with Nassau County’s wishes, permit residential  development on the Social Services Site in the new CO‐5(b) zone. In light of the 

13 

    R‐M controls on the property, such development could include multi‐family  units, or less dense alternatives such as single‐family homes. Having endorsed  the proposed rezoning, the Board of Trustees moved Local Law 1‐2004 to a  public hearing.  

  Starting in January 2004, three public hearings occurred in the span of one  month.  At the first hearing, on January 8, 2004, residents voiced concerns that  multi‐family housing would generate traffic, parking problems, and  schoolchildren. In response, Filippon emphasized, “[y]ou have to remember that  the existing use on that site now generates a certain amount of traffic, a fair  amount of traffic. That use is going to be vacated. The two residential uses that  are being proposed as one of the alternates, each of which on their face  automatically generate far less traffic than the existing use. That is something to  consider also.” App’x at 1435. In addition, although assured by Garden City  officials that the rezoning could result in single‐family homes, one resident  expressed concern that Nassau County would ultimately only sell the property  to a multi‐family developer in order to maximize revenue.  

  On January 20, 2004, the Eastern Property Owners’ Association held a  meeting at which Trustee Bee discussed BFJ’s recommendation for the Social 

14 

    Services Site. A summary of the meeting reports that “Trustee Bee addressed  many questions from the floor” and, in doing so, expressed the opinion that 

“Garden City demographically has a need for multi‐family housing.” App’x at 

1665. Trustee Bee also reiterated that because relatively few schoolchildren  resided in existing multi‐family housing in Garden City, BFJ and the Board had  reasonably predicted that multi‐family housing would have less of an impact on  schools than single‐family housing. Trustee Bee “indicated he would keep an  open mind but he still felt the recommended zoning changes were appropriate.” 

App’x at 1665. In addition, Trustee Bee addressed citizen concerns about the  possibility of affordable housing on the Site. In response to one question, Trustee 

Bee stated that “[a]lthough economics would indicate that a developer would  likely build high‐end housing, the zoning language would also allow ‘affordable’  housing (as referred to by [the] resident asking the question) at the [Social 

Services Site].” App’x at 1665. The meeting notes further indicate that a majority  of the residents “who asked questions or made comments” at the meeting  supported restricting the rezoning of the Site to single‐family homes.  App’x at 

1665. According to these notes, “[r]esidents want[ed] to preserve the single‐ family character of the Village. One resident in particular requested the [Eastern 

15 

    Property Owners’ Association] Board take a firmer stand on the P‐Zone issue  and only support R‐8 zoning, i.e. zoning for single‐family housing. App’x at 

1665. 

  On February 5, 2004, the Village held a third public hearing on the  proposed rezoning. The record indicates that this hearing was well attended and  much more crowded than usual. App’x at 1209 (“Mindful of the number of  people who are here this evening and the likelihood that this hearing will take  some time . . . .”). After an introduction by Trustee Bee, the meeting commenced  with two presentations. First, Tom Yardley of BFJ emphasized that the proposed  rezoning preserved the possibility of single‐family homes, and that any multi‐ family housing would not result in high‐rise apartments due to height and  density restrictions. Second, Nassau County Executive Suozzi, the author of the 

County’s Real Estate Consolidation Plan, emphasized the County’s need to sell  the Social Services Site to a private developer, as well as the benefits of  developing multi‐family housing on the property. During this discussion, a  member of the audience interrupted Suozzi. 

Thomas Suozzi: Instead of putting commercial there or single family  there,  you  do  something  right  in  between  the  two  that  creates  a  transition  from  the  commercial  area  from  one  to  the  other.  I  guarantee  you  that  it  will  be  much  better  than  what  is  there  now, 

16 

    which is a building that is falling apart with a lot of problems in the  building,  a  lot  of  problems  going  on  around  the  building  on  a  regular  basis  and  a  huge  sea  of  parking.  This  will  make  it  a  much  more  attractive  area  for  the  property.  Multi‐family  housing  will  be  more likely to generate empty nesters and single people moving into  the area as opposed to families that are going to create a burden on  your school district to increase the burden on the school district    Unidentified Speaker: You say it’s supposed to be upscale.    Thomas  Suozzi:  It’s  going  to  be  upscale.  Single  people  and  senior  citizen  empty  nesters.  If  you  sell  your  $2  million  house  in  Garden  City and you don’t want to take care of the lawn anymore, you can  go into . . . who lives in Wyndham for example? It’s a very upscale  place. There’s a lot of retirees that live there.    App’x at 1231. When Suozzi finished his presentation, the meeting was opened  to questions from the public. The first question from the audience related to 

Trustee Bee’s statements “last time,” referring to the January 20, 2004 meeting of  the Eastern Property Owners’ Association. 

Lauren  Davies:  I’m  just  confused  between  what  Mr.  Suozzi  said  about  the  Social  Services  Building.  You  said  you  wanted  it  to  be  upscale,  from  what  I  understand  from  what  Peter  Bee  said  the  last  time is that they wanted it to be affordable housing. . . .    Trustee Bee: Well, either I mis‐spoke or you misheard, because I do  not  recollect  using  that  phrase.  If  I  did  it  was  an  inappropriate  phrase.  The  idea  was  a  place  for  Garden  City’s  seniors  to  go  when  they  did  not  wish  to  maintain  the  physical  structure  and  cut  the  lawns and do all the various things. But not necessarily looking at a  different style of life. In terms of economics.   

17 

    Thomas  Suozzi:  We’re  absolutely  not  interested  in  building  affordable  housing  there  and  there  is  a  great  need  for  affordable  housing,  but  Garden  City  is  not  the  location.  We  need  to  build  housing there. . . . We would generate more revenues to the County  by  selling  it  to  upscale  housing  in  that  location.  That  is  what  we  think  is  in  the  character  of  Garden  City  and  would  be  appropriate  there.    Unidentified  Speaker:  How  do  you  have  control  over  what  the  developer does . . .    Trustee  Bee:  Before  the  next  speaker  though,  just  to  finish  on  that  last remark, neither the County nor the Village is looking to create  . .  . so‐called affordable housing at that spot.    Unidentified  Speaker:  Can  you  guarantee  that,  that  it  won’t  be  in  that building?    App’x at 1236–37. In response to these questions, Suozzi indicated that the 

County “would be willing to put deed restrictions on any property that we sold”  so “that it can’t be anything but upscale housing.” App’x at 1237.2  In response to  further questioning, Suozzi stated “Don’t take my word for it, we’ll put whatever  legal codifications that people want. This will not be affordable housing projects. 

That’s number one.” App’x at 1239. Gerard Fishberg, Garden City’s counsel, 

2 In a subsequent question, another resident stated that she was “at that  meeting,” apparently the January 20, 2004 meeting of the Eastern Property  Owners’ Association, and she “did hear Peter Bee say that he couldn’t guarantee  that it wouldn’t be a [tape change]. So I am really taking your word that it won’t  be.” App’x at 1238. Although the transcript is interrupted by a tape change, we  can reasonably infer from the context that this speaker too was requesting  assurance that no affordable housing would be built on the Social Services Site.  18 

    further noted that the estimated sale prices for multi‐family residential units 

“don’t suggest affordable housing.” App’x at 1242. 

  Throughout the remainder of the meeting, residents indicated their  opposition to multi‐family housing and their preference for single‐family homes. 

App’x at 1242–43 (“I’m completely opposed to any multi‐family dwellings in that  area. I’m only in support of the single family R‐8 units . . . .”). One resident  emphasized that the proposed multi‐family development was not “in the flavor  and character of what Garden City is now. Garden City started as a  neighborhood of single family homes and it should remain as such.” App’x at 

1243. Others stated, to applause from the audience, that “[w]e’re not against  residential, we’re against multi‐level residential. (Applause).” App’x at 1249; see  also App’x at 1252 (“Thomas Suozzi: You would probably like to see single  family housing I presume. Unidentified Speaker: Single Family. (Applause).”); 

App’x at 1254 (“I don’t hear a compelling argument from anyone here tonight as  to why we should have multi‐dwelling homes. Can we take it out of the  proposal?”). One resident expressed concern about the possibility of “four  people or ten people in an apartment and nobody is going to know that.” App’x  at 1275.  

19 

    In keeping with these statements, citizens repeatedly expressed concern  about limiting the options of a developer. 

Gail Madigan: [W]hen you sell this property you can guarantee that  it’s . . . what control do you have when you sell it to a developer?    Thomas Suozzi: Guarantee what? What would you like us to  guarantee?    Gail Madigan: Well, I would like to know what you are going to be  able to do with it. You can tell them . . .     Thomas Suozzi: The zoning controls . . . what you can do.    Gail Madigan: Yeah, but if you sell it to a developer that comes in  and is going to make multi‐family housing there.    Thomas Suozzi: He wouldn’t do that if it was zoned for single   family housing. If it’s zoned for single family housing you can’t put  [in] multi‐family housing.    App’x at 1253. Another citizen expressed concerns about the possibility of what  any multi‐family housing might eventually become. 

Anthony Agrippina: We left a community in Queens County that  started off similar, single family homes, two family homes, town  houses that became – six story units. It was originally for the elderly,  people who were looking to downsize. It started off that way. Right  now you’ve got full families living in one bedroom townhouses, two  bedroom co‐ops, the school is overburdened and overcrowded.    App’x at 1259–60.  In response, another resident emphasized that the only way to  control such consequences was to restrict the zoning. App’x at 1260 (“The only 

20 

    guarantee is the zoning. This Board is the only set of people who are here who  can guarantee or do that. Mr. Suozzi is not going to be the County Executive  forever. We don’t know what the predecessors [sic] will do.”).  

As at the previous meetings, residents also expressed concern about traffic  and schools. County and Village officials reiterated that a transition to residential  use, including multi‐family housing, would generate far less traffic than the  existing use of the Social Services Site.  

Thomas  Suozzi:  One  thing  that  would  happen  is  that  you  would  have 1,000 less employees that work in that building, that would no  longer be working there anymore.    Sheila  DiMasso:  But,  we  would  also  have  more  traffic  because  of  more people owning cars and leaving there in and out. As opposed  to . . . [applause]    Thomas Suozzi: You may want to clap for that, but that’s irrational.  (Applause)    App’x at 1238–39. In addition, Suozzi and Garden City officials tried to explain to  citizens their view that the proposed multi‐family housing would actually  generate fewer schoolchildren than development of single‐family homes. 

David  Piciulo:  If  you  have  311  units  you  will  have  more  children  potentially in there than 956 single family homes.   

21 

    Thomas  Suozzi:  That’s  not  accurate.  Based  upon  statistics,  people  spend their whole lives looking at this stuff. That’s not true. So you  may feel that way, but it’s not accurate.    David  Piciulo:  Those  are  statistics  having  to  do  with  a  national  study. If you drive down into the neighborhood, the average home  here  has  two  kids.  They’re  in  the  system  for  15  years  and  you  are  going to have children in the system . . . let me just make a point.    Gerard  Fishberg:  Not  to  argue  with  you,  again,  I  don’t  think  anybody  has  prejudged  this.  How  many  apartments  are  there  in  Wyndham?    Michael Filippon: 312.    Gerard  Fishberg:  How  many  school  children  are  there  in  312  apartments?    Tom Yardley: Less than twenty.    Gerard Fishberg: Less than twenty children in 312 apartments.    App’x at 1255. BFJ’s Fish later testified that those residents who claimed to prefer  single‐family homes because of school impacts were “simply wrong.” App’x at 

277.  

In response to these questions Suozzi made clear that before any  development project was approved at the Site, the developer would have to  satisfy state environmental guidelines, including addressing concerns regarding 

22 

    traffic and impact on public services, such as schools. He further emphasized  that these conclusions would be subject to public comment.  

  In March 2004, in the weeks after this meeting, a flyer began circulating  around Garden City. The flyer stated, in relevant part: 

WILL  GARDEN  CITY  PROPERTY  VALUES  DECREASE  IF  OVER  300  APARTMENTS  ARE  BUILT  AT  THE  SITE  OF  SOCIAL  SERVICES? . . .     The Garden City Village Trustees are close to voting on how to zone  this property. They might choose to zone it for multi‐family housing  (If  Senator  Balboni’s  current  bill  passes  in  June,  as  many  as  30  of  those  apartments  would  be  considered  “affordable  housing”.  According  to  this  bill,  “Affordable  workforce  housing  means  housing  for  individuals  or  families  at  or  below  80%  of  the  median  income for the Nassau Suffolk primary metropolitan statistical area  as  defined  by  the  Federal  Department  of  housing  and  urban  development.” . . . NOT JUST GARDEN CITY INCOMES! . . .    ISN’T OUR SCHOOL DISTRICT CROWDED ENOUGH NOW?  The trustees are saying that there will be fewer additional students  to  the  Garden  City  school  district  if  there  are  340  apartments  or  townhouses built at the “P ZONE[“] as opposed to 90 single family  homes.  HOW  CAN  THEY  BE  SURE  OF  THAT?  ISN’T  IT  TRUE  THAT  MANY  FAMILIES  MOVE  TO  GARDEN  CITY  TO  ASSURE  THEIR  CHILDREN  OF  A  QUALITY  EDUCATION?  WHAT  WILL  BRING MORE STUDENTS, OVER 300 FAMILIES OR 90 FAMILIES?    App’x at 1632. The reference to “Senator Balboni’s current bill” in the flyer  related to legislation pending at the time which would impose affordable‐ housing requirements on developers on Long Island. The flyer reached Garden 

23 

    City Village Administrator Schoelle, who faxed it to Fish and at least one  member of the Board of Trustees. The flyer also came to the attention of Trustee 

Lundquist.  

  At a Board meeting held on March 18, 2004, residents again raised  concerns about the possibility of affordable housing at the Social Services Site. 

Schoelle’s notes from that meeting indicate that residents expressed concern that  the Balboni Bill might apply “retroactive[ly].” App’x at 363. One resident urged  decision‐makers to “play it safe” with respect to the Balboni Bill and “vote for  single family homes.” App’x at 362. The following month, Trustee Negri told  residents at a Central Property Owners’ Association meeting that he and other 

Village officials met with state representatives to discuss the Balboni Bill. He  noted that the bill called for 10% of all new housing developments to include  affordable housing, and that a family of four making $67,000 would qualify. 

Negri indicated that he did not think the bill would pass.  

  In response to public pressure, BFJ and Garden City began modifying the  rezoning proposal. In materials produced in April 2004, BFJ changed the  proposal, reducing the number of multi‐family units potentially available at the 

Social Services Site to 215. However, by a memorandum to the Board dated May 

24 

    4, 2004, BFJ scrapped the proposed R‐M zoning entirely. Instead, BFJ proposed  rezoning the vast majority of the Social Services Site “Residential‐Townhouse” 

(“R‐T”), an entirely new zoning classification.  App’x at 1360. The May 2004  proposal only preserved R‐M zoning on the 3.03 acres of the Social Services Site  west of County Seat Drive, and only by special permit. Thus, the development of  multi‐family housing would be restricted to less than 15% of the Social Services 

Site, and only by permit. BFJ’s proposed description of the R‐T zone defined 

“townhouse” as a “single‐family dwelling unit.” App’x at 1361. 

  Whereas the previous proposed rezoning took more than a year to come  before the Board, the shift to R‐T zoning moved rapidly through the Village’s  government. BFJ issued a final EAF for R‐T rezoning in May 2004. Even though 

BFJ officials testified that a switch from R‐M zoning to R‐T zoning was a  significant change, no draft EAF was ever issued for the R‐T rezoning. In  addition, the shift from the P‐Zone to R‐T zoning was proposed by the Board as 

Local Law No. 2‐2004 and moved to a public hearing on May 20, 2004. The 

Trustees further stated at this meeting that they hoped to have a final vote on the  rezoning as soon as June 3, 2004, and that the bill had already been referred to 

25 

    the Nassau County Planning Commission. Explaining the switch, Fish offered  the following rationale: 

This  was,  this  was  a  conscious  decision,  and  I  think  those  of  you  who  might  have  been  at  the  last  two  .  .  .  workshops,  this  was  discussed in quite a bit of detail, that there was, there was a concern  that if the whole 25 acres were developed for multi family it would  generate too much traffic and it didn’t serve, it didn’t serve as a true  transition . . . .    So,  that,  the  proposal  has  been  modified  where  previously  multi  family  would  have  been  allowed  in  all  25  acres,  as  of  right,  the  proposal’s been modified so that it’s no longer allowed at all as‐of‐ right, you’d have to get a special permit for it, through the Trustees,  and it is a condition of the permit is that it can only be to the west of  County  Seat  Drive.  So,  in  essence,  what  the  Trustees  have  done,  is  they  have  reduced  the  multi  family  to  less  than  15  percent  of  [the]  site.    App’x at 1471.  At this meeting, a member of the Garden City community  thanked the Board of Trustees for responding to the concerns of residents: 

[M]y husband works twelve hour, fourteen hour days so that we can  live  here.  We  didn’t  inherit  any  money  from  anyone.  We  weren’t  given  anything.  We  didn’t  expect  anything  from  anyone.  We  worked very hard to live in Garden City because [of] what it is. And  I  feel  like  very  slowly  it’s  creeping  away  by  the  building  that  is  going  on.  .  .  .  [A]nd  I  just  think  to  all  of  you,  just  keep,  be  strong,  like,  just  keep  Garden  City  what  it  is.  That  is  why  people  want  to  come  here.  You  know,  it’s  just  a  beautiful,  beautiful  town,  people  would like to live here, but I just think, just think of the people who  live here, why you yourselves moved here. You don’t move here to  live  near  apartments.  You  don’t  move  here  so  that  when  you  turn  your corner there’s another high‐rise. 

26 

      App’x at 1487–88. Toward the close of this meeting, a member of former Plaintiff 

ACORN spoke about the need for affordable housing in Nassau County and  asked that Garden City consider building affordable housing. 

[W]hat  we’re  saying  with  respect  to  the  people  that  live  in  Garden  City,  you  know,  everybody  wants  to  see  their  community,  you  know, keep its values. . . .    So, we’re asking other communities . . . to share and build affordable  housing in their community. I mean, I don’t know how we’re going  to, you know, I guess the county executive [has] to figure out, give  respect to each community. It’s not just, just not good for affordable  housing to be built in s[o]me communities because it impacts on us  and  our  school  districts.  It’s  not  turning  out  the  best  education  system  we  could  if  we  move  into  the  other  areas.  We’d  be  able  to  get, we’d all benefit from it.    App’x at 1499.  

ACORN members subsequently attended the Nassau County Planning 

Commission the following week and again expressed opposition to R‐T zoning. 

At the same time, former Plaintiff MHANY, then known as New York Acorn 

Housing Company (“NYAHC”), sent a letter to the Nassau County Planning 

Commission strongly opposing R‐T zoning and warning that the new zone  would “ensure that developers cannot create affordable multi‐family housing.” 

App’x at 1871. 

27 

      On June 3, 2004, Garden City Board of Trustees unanimously adopted the 

Local Law No. 2‐2004 and the Social Services Site was rezoned R‐T. The  following month, Nassau County issued a Request for Proposals (“RFP”)  concerning the Social Services Site under the R‐T zoning designation. The RFP  stated that the County would not consider bids of less than $30 million.  

  Plaintiffs were unable to submit a bid meeting the specifications of the 

RFP. Ismene Speliotis, Executive Director of NYAHC/MHANY, analyzed the R‐T  zoning and concluded that it was not financially feasible to build affordable  housing under R‐T zoning restrictions at any acquisition price. Testifying at trial, 

Suozzi concurred with this assessment. Recognizing the futility of an affordable‐ housing bid under R‐T zoning, NYAHC contacted the County to work on a  proposal that would include multi‐family affordable housing, and “urge[d] the 

Planning Commission to delay any action on [its] proposal while its legal and  policy implications are considered more carefully.” App’x at 1871. NYAHC and 

New York ACORN met with Suozzi and other County officials to discuss the  possibility of including affordable housing on the Social Services Site. But the 

County did not reissue the RFP. Failing in these negotiations, on September 10, 

28 

    2004, NYAHC submitted a non‐conforming “protest” proposal to the County for  development of the Social Services Site.  

The County ultimately awarded the contract to develop the Social Services 

Site to Fairhaven Properties, Inc. (“Fairhaven”), a developer of single‐family  homes, for $56.5 million, the highest bid. Fairhaven proposed the development of 

87 single‐family detached homes, and did not include any townhouses.  

After the contract was awarded to Fairhaven, NYAHC prepared four  proposals, or “pro formas,” for development at the Social Services Site under the 

R‐M zoning designation, with the percentage of affordable and/or Section 8  housing units of the 311 total rental units ranging from 15% to 25%. Plaintiffs’  expert Nancy McArdle evaluated each proposal in conjunction with the  racial/ethnic distribution of the available pool of renters and determined that,  had NYAHC been able to build housing under any of the four proposals in  accordance with the rejected R‐M zoning designation, the pool of renters likely to  occupy all units, including market‐rate, affordable, and Section 8 units, would  have likely been between 18% and 32% minority, with minority households  numbering between 56 and 101. Under the proposal predicting 18% minority 

29 

    population, NYAHC would have been able to bid $56.1 million for the Social 

Services Site.  

  McArdle further analyzed the likely racial composition of the pool of  homeowners who could afford to purchase single‐family units potentially  developed by Fairhaven. She determined that between three and six minority  households could afford such a purchase. Thus, while the NYAHC proposals  would likely increase racial diversity in Garden City, McArdle testified, the 

Fairhaven proposal would likely leave the racial composition of Garden City 

“unchanged.”  

D. Procedural History 

  On May 12, 2005, ACORN, NYAHC, and several individual Plaintiffs filed  suit against Garden City and Nassau County. Plaintiffs asserted claims under the 

Fair Housing Act (“FHA”), 42 U.S.C. § 3601 et seq., as well as 42 U.S.C. § 1981, 42 

U.S.C. § 1983, and Title VI of the Civil Rights Act of 1964, 42 U.S.C. § 2000d et  seq. Plaintiffs principally argued that Garden City’s shift from R‐M to R‐T zoning  was racially discriminatory, and that Nassau County failed to prevent this  discrimination. Plaintiffs also argued that the abandonment of R‐M zoning in  favor of R‐T zoning had a disparate impact on minority groups, and thus 

30 

    violated the disparate‐impact component of the Fair Housing Act. Finally, 

Plaintiffs argued that Nassau County’s actions and policies in steering affordable  housing to certain communities violated its obligations under Title VI of the Civil 

Rights Act not to discriminate in the administration of federal funding, and  under Section 808 of the Fair Housing Act to affirmatively further fair housing.  

  On July 21, 2006, the district court (Bianco, J.) denied Garden City and 

Nassau County’s motions to dismiss in their entirety. The district court rejected 

Defendants’ arguments that Plaintiffs lacked standing and concluded that they  had adequately alleged discrimination on the basis of race. Accordingly, the  district court directed the parties to discovery. 

  ACORN disbanded in early 2010. At the same time, NYAHC changed its  name to MHANY. In addition, NYCC, an organization with the same goals and  mission, and many of the same members as ACORN, moved to intervene in this  litigation. On June 15, 2010, the district court (Spatt, J.) granted NYCC permission  to intervene as ACORN’s practical successor. SJA 135. 

By Memorandum and Order dated February 15, 2012, the district court 

(Spatt, J.) (1) granted the County’s motion for summary judgment and dismissed  all claims against the County, and (2) denied Garden City’s motion for summary 

31 

    judgment. The district court concluded Nassau County was not causally  responsible for the alleged discriminatory conduct of Garden City. The district  court also rejected Plaintiffs’ challenge to the County’s policies regarding the  siting of affordable housing under Section 808 of the Fair Housing Act,  concluding that Plaintiffs lacked a private cause of action to enforce this  provision. The district court did not address Plaintiffs’ parallel claim under Title 

VI of the Civil Rights Act, assuming that this claim was premised on the alleged  discrimination regarding the Social Services Site.  

In resolving the summary judgment motions, the district court rejected 

Defendants’ arguments that events at the Social Services Site had rendered this  case moot. Despite Nassau County’s sale contract, the transaction with Fairhaven  had never closed, apparently due to the pendency of this litigation. On January 1, 

2010, Suozzi was succeeded as County Executive by Edward P. Mangano. In its  summary judgment filing, the County informed the district court that rather than  proceed with plans for private development, Mangano had decided instead to  construct a new Nassau County’s Family Court building at the Social Services 

Site. Defendants thus argued that, because the County government was no  longer selling the Site to a private developer, and because Plaintiffs only sought 

32 

    injunctive relief, the case had been rendered moot. The district court rejected this  argument, concluding first that it was still possible to grant Site‐specific relief to 

Plaintiffs, and second that even if the Site was not sold, the court could still grant  other effectual relief.  

  On June 17, 2013, the district court commenced a bench trial that spanned  eleven days. In a December 6, 2014 post‐trial decision, the district court  concluded that Plaintiffs had established, by a preponderance of the evidence,  liability on the part of the Garden City Defendants for the shift from R‐M to R‐T  zoning under (1) the FHA, 42 U.S.C. § 3601 et seq., based on a theory of disparate  treatment and disparate impact; (2) 42 U.S.C. § 1981; (3) 42 U.S.C. § 1983; and (4)  the Equal Protection Clause of the Fourteenth Amendment to the United States 

Constitution. The district court reiterated the conclusions of previous opinions  that Plaintiffs had standing, and also rejected a renewed mootness argument  from Garden City. 

  The district court subsequently issued an order concerning appropriate  remedies in light of Plaintiffs’ violations. In a final judgment issued April 22, 

2014, the district court granted Plaintiffs the following relief against Garden City: 

(1) a prohibitory non‐discrimination injunction, (2) fair housing training for 

33 

    Garden City officials, (3) a directive to Garden City to pass a Fair Housing 

Resolution, (4) appointment of a third‐party Fair Housing Compliance Officer by 

Garden City, and (5) expenditure of reasonable sums to fund the relief required  by the judgment. The district court also ordered that if Nassau County decided  to sell the Social Services Site within one year of the date of judgment, then 

Garden City must begin the process of rezoning the Social Services Site from R‐T  to R‐M controls. If Nassau County did not make such an announcement, Garden 

City would be required to (1) join the Nassau County Urban Consortium, a  group of Nassau County municipalities eligible for HUD affordable‐housing  funds; and (2) require that 10% of newly constructed residential development of 

5 units or more be reserved for affordable housing.  

Garden City then filed the present appeal. Plaintiffs cross‐appealed,  challenging the district court’s grant of summary judgment to Nassau County. 

JA 1043‐44. According to Defendants, Nassau County recently entered into a  contract with MPCC Corp. to build the courthouse. On June 9, 2014, MPCC Corp.  commenced interior demolition and asbestos abatement. Although construction  has begun, the project is not scheduled to be completed until 2018.  

34 

    DISCUSSION 

Section 804(a) of the Fair Housing Act, also known as Title VIII of the Civil 

Rights Act of 1968, makes it unlawful “[t]o refuse to sell or rent . . . or otherwise  make unavailable or deny, a dwelling to any person because of race, color, . . . or  national origin.” 42 U.S.C. § 3604(a). “The phrase ‘otherwise make unavailable’  has been interpreted to reach a wide variety of discriminatory housing practices,  including discriminatory zoning restrictions,” LeBlanc‐Sternberg v. Fletcher, 

67 F.3d 412, 424 (2d Cir. 1995), and its “results‐oriented language counsels in  favor of recognizing disparate‐impact liability,” Tex. Depʹt of Hous. & Cmty. 

Affairs v. Inclusive Communities Project, Inc., 135 S. Ct. 2507, 2518 (2015). For this  reason Sections 804(a) and 805(a) of the FHA provide for both discriminatory  intent and disparate‐impact liability. 

I.  Standing 

In analyzing Plaintiffs’ standing here, we look to the requirements of 

Article III. Standing under the Fair Housing Act is as broad as Article III permits. 

See Havens Realty Corp. v. Coleman, 455 U.S. 363, 372 (1982); Fair Hous. in 

Huntington Comm. Inc. v. Town of Huntington, 316 F.3d 357, 362 (2d Cir. 2003) 

(“Standing under the FHA, whether suit is brought under section 810 or section 

35 

    812 of the Act, is coextensive with Article III standing.”). Similarly, the parties do  not argue, nor do we discern, any standing concerns that would prevent 

Plaintiffs from bringing claims under Sections 1981 and 1983. 

  To establish Article III standing, “a plaintiff must show (1) it has suffered  an ‘injury in fact’ that is (a) concrete and particularized and (b) actual or  imminent, not conjectural or hypothetical; (2) the injury is fairly traceable to the  challenged action of the defendant; and (3) it is likely, as opposed to merely  speculative, that the injury will be redressed by a favorable decision.” Friends of  the Earth, Inc. v. Laidlaw Envtl. Servs., 528 U.S. 167, 180–81 (2000). We evaluate 

Plaintiffs’ standing “as of the outset of the litigation.” Cook v. Colgate Univ., 992 

F.2d 17, 19 (2d Cir. 1993).  

  In challenging standing, Garden City focuses on the latter two prongs of  the standing analysis, arguing that Plaintiffs’ alleged injury – denial of the  opportunity to build affordable housing at the Social Services Site – is not “fairly  traceable” to Garden City’s rejection of R‐M zoning, nor redressable by a  favorable decision. Garden City contends, in essence, that there is no guarantee 

Plaintiffs’ bid would have been accepted by Nassau County even under R‐M  zoning, and no certainty that the project would be built if a court ordered a 

36 

    return to R‐M zoning. Garden City notes that, of Plaintiffs’ four pro forma bids  under R‐M zoning, the highest was $56.1 million for a project containing 85%  market‐rate apartments and 15% affordable housing. This bid was, in relative  terms, slightly less than the $56.5 million Fairhaven bid for the development of  single‐family homes which Nassau County ultimately accepted under R‐T  zoning. Based primarily on this difference, Garden City speculates that even if  the property remained zoned as R‐M, Plaintiffs would have nevertheless been  out‐bid by a market‐rate developer, due to Nassau County’s hopes of  maximizing the sale value of the Site.  

  Garden City’s standing argument requires both improper speculation and  unnecessary certainty. As an initial matter, Garden City’s argument depends on  a level of certainty that we do not typically require in housing discrimination  cases. A housing plaintiff need not show with absolute certainty that a project  will succeed in order to establish standing. See Fair Hous. in Huntington Comm. 

Inc., 316 F.3d at 363 (“[A]bsent defendants’ challenged conduct, there is a 

‘substantial probability’ that housing with greater minority occupancy would  have been built . . . .”). Because of the uncertainties inherent in the housing  market, we have permitted housing discrimination plaintiffs to proceed based on 

37 

    “a realistic opportunity to proceed with construction.” Huntington Branch, 

N.A.A.C.P. v. Town of Huntington, 689 F.2d 391, 394 (2d Cir. 1982) 

For example, in Huntington Branch, this Court emphasized that 

“[i]ndeterminacy of financing alone . . . is not enough to dismiss [a housing  discrimination action at the motion to dismiss stage].” 689 F.2d at 394. Indeed,  the Court noted that “the multitude of factors affecting ultimate financing  capability are too variable to permit certainty in prediction.” Id. Of course, “those  who have absolutely no realistic financing capability have no standing, because,  as to them, invalidation of an offending ordinance would afford only moral  satisfaction rather than a realistic opportunity to proceed with construction.” Id. 

(internal citation omitted).  However, in the case of the plaintiffs, who had  proposed a specific project, the Court concluded that “[i]nvalidation of the  challenged ordinance . . . would tangibly improve the chances of construction of 

[the project].” Id. at 395; see also Scott v. Greenville Cty., 716 F.2d 1409, 1416 (4th 

Cir. 1983) (noting “[t]he uncertainty surrounding carrying any large‐scale  housing development to fruition”). 

  Moreover, in Village of Arlington Heights v. Metropolitan Housing 

Development Corp., 429 U.S. 252 (1977), the Supreme Court found that the 

38 

    defendants’ “challenged action[s]” stood as an “absolute barrier” to the  construction project proposed by the plaintiff. Id. at 261. If plaintiff “secure[d] the  injunctive relief it [sought], that barrier [would] be removed.” Id. The injunction  sought by the plaintiff “would not, of course, guarantee that [the proposed  housing development] w[ould] be built.” Id. The Court recognized that the  plaintiff “would still have to secure financing, qualify for federal subsidies, and  carry through with construction.” Id. (footnote omitted).  But the Court  concluded that such contingencies associated with housing development did not  eliminate standing, because “all housing developments are subject to some  extent to similar uncertainties.” Id. The Court found that the plaintiff’s proposed  project was sufficiently “detailed and specific” that no undue speculation was  required to establish standing. Id. 

  In challenging standing here, Garden City essentially demands the sort of  certainty rejected in Arlington Heights and Huntington Branch. Pointing to the  slight difference between Plaintiffs’ bid and the Fairhaven bid, the only other  market‐rate bid in the record, Garden City contends that Plaintiffs cannot  guarantee that they would have outbid a market‐rate developer. But Garden City  neglects to mention that, in addressing this exact same standing argument, the 

39 

    district court concluded, as a factual matter, that Plaintiffs’ bid and the Fairhaven  bid were “directly competitive.” Special App’x at 140. Given the relatively small  difference in bids – a matter of only 0.7% – this finding was not clearly  erroneous.1 See Rajamin v. Deutsche Bank Nat’l Tr. Co., 757 F.3d 79, 84–85 (2d Cir. 

2014) (noting that while we review a district court’s legal conclusion as to  standing de novo, we review the factual findings underlying this determination  only for clear error).  

Garden City also argues this case is distinguishable from Huntington 

Branch and Arlington Heights because in those cases, the plaintiffs had secured  conditional contracts or options on the relevant properties. But “the plaintiff who  challenges a zoning ordinance or zoning practice[] [need not] have a present  contractual interest in a particular project” to have standing. Warth v. Seldin, 422 

U.S. 490, 508 n.18 (1975). Given the uncertainties associated with financing in the 

1 Although Garden City never directly challenges the district court’s finding as  clearly erroneous, it does at times refer to Fairhaven’s bid for the Social Services  Site as in the amount of $58.1 million. Garden City does not explain this $1.6  million discrepancy, but we note that it appears to be driven by $226,000 in  transfer taxes and a $1.3 million brokerage commission. However, Garden City  neglects to mention that the purchase price proposed by Fairhaven, the number  seemingly directly comparable to the purchase price proposed by Plaintiffs, is  only $56.5 million. Accordingly, we find no clear error in the district court’s  determination that these two bids were “directly competitive.”  

40 

    housing market, the fact that Plaintiffs’ bid was directly competitive with the  only market‐rate bid in the record provides us reason to believe that 

“[i]nvalidation of the challenged ordinance . . . would tangibly improve the  chances of construction of [the project].” Huntington Branch, 689 F.2d at 395. 

Although overturning the shift to R‐T zoning would not guarantee Plaintiffs’  success, given their ability to bid neck‐and‐neck with a market‐rate bidder, the  district court appropriately concluded that they enjoyed a “realistic opportunity  to proceed with construction.” Id. at 394. To demand more “would be to close  our eyes to the uncertainties which shroud human affairs.” Id. “Redressability is  not a demand for mathematical certainty.” Toll Bros., Inc. v. Township of 

Readington, 555 F.3d 131, 143 (3d Cir. 2009).2 

  Despite the district court’s conclusion that Plaintiffs’ bidding was  competitive with the only market‐rate bid in the record, Garden City argues that 

2 We note that both Arlington Heights and Huntington Branch were decided at the  motion to dismiss stage, and that this case has proceeded to a bench trial. See  Lujan v. Defs. of Wildlife, 504 U.S. 555, 561 (1992) (noting that, at trial, the facts  supporting standing ”must be supported adequately by the evidence adduced at  trial” (internal quotation marks omitted)). Nevertheless, this distinction is  immaterial to our reasoning. Just as we do not require allegations of certain  success at the pleading stage, we do not require proof of certain success at the trial  stage. Id. (noting that the elements of standing must be shown “with the manner  and degree of evidence required at the successive stages of the litigation”). 

41 

    other hypothetical bids under R‐M zoning from for‐profit developers might have  been higher than the Fairhaven bid. Yet Garden City’s argument on this point is  founded in pure speculation. Garden City theorizes that because luxury  apartments would provide more units than single‐family homes, this would  likely increase the return to the developer, and thus raise the bid price the project  could support. But no such market‐rate bids for apartments exist in the record. 

Moreover, our review of the record does not reveal a clear answer to Garden 

City’s surmise. Compare App’x at 1286 (BFJ zoning study suggesting that  apartments, although each lower priced than single‐family houses, would yield a  greater total market value in light of the greater number of units), with App’x at 

1104 (suggesting differing estimates for whether single‐family homes or multi‐ family development would yield a higher land value). Moreover, the mere fact  that Plaintiffs’ bid includes an affordable‐housing element does not necessarily  mean that a hypothetical market‐rate apartment developer would outbid them. 

As Plaintiffs note, an affordable‐housing developer, unlike a market‐rate  developer, need not consider profit in making its bid proposal. Moreover,  affordable‐housing developers have access to sources of funds a market‐rate 

42 

    developer does not, including tax credits and others government programs  encouraging affordable housing.  

  II. Mootness 

Next, both Nassau County and Garden City argue that, even if Plaintiffs  had standing at the outset of this litigation, this case is now moot. In light of the 

County’s plans to construct a courthouse on the Social Services Site, they contend  any injury to Plaintiffs regarding inability to construct affordable housing on the 

Site is no longer caused by purported discriminatory zoning. Rather, the  superseding source of this injury is the decision to build a courthouse.  

Defendants, and Garden City in particular, rely on the principle that  mootness is “standing set in a time frame: The requisite personal interest that  must exist at the commencement of the litigation (standing) must continue  throughout its existence (mootness).” Arizonans for Official English v. Arizona, 520 

U.S. 43, 68 n.22 (1997) (quoting U.S. Parole Comm’n v. Geraghty, 445 U.S. 388, 397 

(1980)); see also Henry P. Monaghan, Constitutional Adjudication: The Who and 

When, 82 Yale L.J. 1363, 1384 (1973) (providing the source of this formulation).  

This principle, however, is “not comprehensive,”  Laidlaw, 528 U.S. at 190,  and it fails to capture exceptions to mootness, particularly voluntary cessation 

43 

    cases and cases capable of repetition but evading review, id. These exceptions  underline the different aims of the standing and mootness doctrines. The burden  of establishing standing falls on the plaintiff, as it “functions to ensure, among  other things, that the scarce resources of the federal courts are devoted to those  disputes in which the parties have a concrete stake.” Id. at 191. By contrast, the  burden of showing mootness logically falls on a defendant because, “by the time  mootness is an issue, the case has been brought and litigated, often (as here) for  years. To abandon the case at an advanced stage may prove more wasteful than  frugal.” Id. at 191–92. 

  In our view, this case is appropriately analyzed under the voluntary  cessation doctrine. Under this principle, “a defendant’s voluntary cessation of a  challenged practice does not deprive a federal court of its power to determine the  legality of the practice.” City of Mesquite v. Aladdin’s Castle, Inc., 455 U.S. 283, 289 

(1982); see also Laidlaw, 528 U.S. at 189 (stating the voluntary cessation doctrine  applies in cases “mooted by the defendant’s voluntary conduct”). “The voluntary  cessation of allegedly illegal activities will usually render a case moot if the  defendant can demonstrate that (1) there is no reasonable expectation that the  alleged violation will recur and (2) interim relief or events have completely and 

44 

    irrevocably eradicated the effects of the alleged violation.” Granite State Outdoor 

Advert., Inc. v. Town of Orange, 303 F.3d 450, 451 (2d Cir. 2002) (internal quotation  marks omitted). 

At bottom, the “rule traces to the principle that a party should not be able  to evade judicial review, or to defeat a judgment, by temporarily altering  questionable behavior.” City News & Novelty, Inc. v. City of Waukesha, 531 U.S. 

278, 284 n.1 (2001). “[A] defendant claiming that its voluntary compliance moots  a case bears the formidable burden.  of showing that it is absolutely clear the  allegedly wrongful behavior could not reasonably be expected to recur.” Laidlaw, 

528 U.S. at 190 (emphasis added). This is both a stringent, City of Mesquite, 455 

U.S. at 289 n.10, and a formidable burden, Laidlaw, 528 U.S. at 190. 

In this case, we are deeply skeptical that Defendants have met their 

“formidable burden” of showing that it is “absolutely clear” that the Social 

Services Site will never be used for housing. We are unpersuaded that the 

County has committed to this course permanently. Although we recognize that  when “the defendant is a government entity, some deference must be accorded  to a legislative body’s representations that certain conduct has been  discontinued,” Lamar Advert. of Penn, LLC v. Town of Orchard Park, 356 F.3d 365, 

45 

    376 (2d Cir. 2004) (internal quotation marks and alterations omitted), some  deference does not equal unquestioned acceptance. Indeed, in City of Mesquite,  the Supreme Court reached the merits despite the fact that the offending  language in the challenged ordinance had been removed during the pendency of  the appeal. 455 U.S. at 289. In finding the case not moot, the Court noted that 

“the city’s repeal of the objectionable language would not preclude it from  reenacting precisely the same provision if the District Court’s judgment were  vacated.” Id. 

  Here, suspicious timing and circumstances pervade the County’s decision  to build a courthouse. Although the County has authorized funding for the  courthouse and has contracted with a construction management corporation, 

Plaintiffs argue compellingly that various actions with respect to the courthouse  project appear to track the development of this litigation. For example, the 

County announced its decision to build a courthouse on the Social Services Site  only on the eve of summary judgment motions. The County claims that plans for  the courthouse were in place as early as 2010. App’x at 118 (noting that schematic  designs for the building were issued in 2010). Despite counsel’s “continuing duty  to inform the Court of any development which may conceivably affect [the] 

46 

    outcome” of litigation, Fusari v. Steinberg, 419 U.S. 379, 391 (1975) (Burger, C.J.,  concurring), the County failed to notify the district court of the proposal until 

2011, when it moved for summary judgment, App’x at 119 (affidavit submitted 

February 2011).  

The Supreme Court has viewed mootness claims skeptically when they are  not timely raised. See City of Erie v. Pap’s A.M., 529 U.S. 277, 288 (2000) (“[O]ur  appraisal of Pap’s affidavit is influenced by Pap’s failure, despite its obligation to  the Court, to mention a word about the potential mootness issue in its brief in  opposition to the petition for writ of certiorari . . . .”). Bolstering our skepticism of 

Defendants’ mootness claim, Plaintiffs assert, and Defendants do not contest,  that the project was dormant for years after Nassau County was dismissed at the  summary judgment stage, and the threat of liability against the County  diminished. Although Defendants note construction fences were recently put up  around the Site, Plaintiffs observe, again without contradiction, that these fences  went up approximately around the time the parties filed the respective notices of  appeal in this case, and the threat of liability against Nassau County again  reemerged. Cf. Lillbask ex rel. Mauclaire v. Conn. Dep’t of Educ., 397 F.3d 77, 89 (2d 

Cir. 2005) (finding the voluntary cessation doctrine applicable where “there 

47 

    [was] no reason to doubt the sincerity of defendants’ representation to the court”  that the challenged conduct had ceased). 

Nor are we persuaded by Defendants’ contentions that the injuries of two  workers during construction on the Site, along with asbestos abatement and  interior demolition, render the County’s decision to build a courthouse  irreversible. Defendants argue that two workers have been injured during  construction. Asbestos abatement and interior demolition, at least on the basis of  the record before us, would appear to be actions necessary before any action  could be taken on the Site. In fact, the article cited in Garden City’s brief makes  no mention of a courthouse, noting only that the workers were injured  performing asbestos abatement on the Social Services Site.  

  The County asserts that the courthouse project is in response to an  emergency need for a new courthouse. But the County’s own filings indicate the 

County has been aware of the alleged urgent need for a new courthouse since at  least 2004. “[An] emphasi[s] that the change had been under consideration long  before the federal lawsuit . . .  of course cuts two ways.” United States v. N.Y.C. 

Transit Auth., 97 F.3d 672, 676 (2d Cir. 1996). We are left wondering whether the  courthouse project represents a convenient distraction, rather than a valid claim, 

48 

    which the County can cite when under threat of liability, only to ignore it when  the threat of liability has passed. See Christian Legal Soc’y Chapter of the Univ. of 

Cal. v. Martinez, 561 U.S. 661, 723 n.3 (2010) (Alito, J., dissenting) (“Particularly in  light of Hastings’ practice of changing its announced policies, these requests are  not moot.”).  

Nor are we persuaded that a 2011 magistrate judge’s order stating that the 

County’s decision to build the courthouse was “final,” App’x at 101, conclusively  resolves this issue. The district court did not view this order as conclusively  resolving the issue of mootness, construing the question de novo in both its  summary judgment opinion and at trial. Finally, although Garden City argues  that we are barred from reviewing this finding on appeal because it was not  specifically challenged by Plaintiffs. Plaintiffs are inherently challenging the basis  for this ruling, and “a notice of appeal from a final judgment brings up for  review all reviewable rulings which produced the judgment.” SongByrd, Inc. v. 

Estate of Grossman, 206 F.3d 172, 178 (2d Cir. 2000) (internal quotation marks  omitted).   

There are simply too many questions surrounding construction of the  courthouse for us to conclude that it is “absolutely clear” that the parties will not 

49 

    resume the challenged conduct. We recognize that the County may ultimately be  sincere in its efforts to build a courthouse. However, given its actions up to this  point, we conclude that on the present record the County has not met its 

“formidable burden” of showing that it will not permit the challenged conduct to  resume.   

Though we conclude it is not “absolutely clear” that Nassau County will  not return to the challenged conduct, we need not decide at this time the parties’  other arguments concerning mootness.  

III. Disparate Treatment 

The district court concluded that Garden City’s decision to abandon R‐M  zoning in favor of R‐T zoning was made with discriminatory intent. “The 

Supreme Court has long held, in a variety of circumstances, that a governmental  body may not escape liability under the Equal Protection Clause merely because  its discriminatory action was undertaken in response to the desires of a majority  of its citizens.” United States v. Yonkers Bd. of Educ. (Yonkers I), 837 F.2d 1181, 1224 

(2d Cir. 1987); see also Palmore v. Sidoti, 466 U.S. 429, 433 (1984) (“Private biases  may be outside the reach of the law, but the law cannot, directly or indirectly,  give them effect.”). We find no clear error in the district court’s determination 

50 

    that Garden City’s decision to abandon R‐M zoning was a knowing response to  the vocal and racially influenced opposition among Garden City’s citizenry. 

A. Plaintiffs’ Prima Facie Case 

A plaintiff can establish a prima facie case of disparate treatment “by  showing that animus against the protected group was a significant factor in the  position taken by the municipal decision‐makers themselves or by those to  whom the decision‐makers were knowingly responsive.” LeBlanc‐Sternberg, 67 

F.3d at 425 (internal quotation marks omitted). This Court is required to give  substantial deference to the trial court’s findings, and may not set them aside  unless they are clearly erroneous. See Diesel Props S.r.l., 631 F.3d at 52 (“After a  bench trial, the court’s ‘[f]indings of fact, whether based on oral or other  evidence, must not be set aside unless [they are] clearly erroneous.’” (quoting 

Fed. R. Civ. P. 52(a)(6))).  We review a district court’s finding of discrimination  after a bench trial for clear error. See Tsombanidis v. W. Haven Fire Dep’t, 352 F.3d 

565, 580 (2d Cir. 2003) (“The district court’s finding of intentional discrimination  was not clearly erroneous.”).  

In finding intentional racial discrimination here, the district court applied  the familiar Arlington Heights factors. See Arlington Heights, 429 U.S. at 267. 

51 

    Because discriminatory intent is rarely susceptible to direct proof, a district court  facing a question of discriminatory intent must make “a sensitive inquiry into  such circumstantial and direct evidence of intent as may be available. The impact  of the official action whether it bears more heavily on one race than another may  provide an important starting point.” Id. at 266 (internal quotation marks and  citation omitted). But unless a “clear pattern, unexplainable on grounds other  than race, emerges,” id., “impact alone is not determinative, and the Court must  look to other evidence,” id. (footnote omitted). Other relevant considerations for  discerning a racially discriminatory intent include “[t]he historical background of  the decision . . . particularly if it reveals a series of official actions taken for  invidious purposes,” id. at 267, “[d]epartures from the normal procedural  sequence,” id., “[s]ubstantive departures,” id., and “[t]he legislative or  administrative history . . . especially where there are contemporary statements by  members of the decisionmaking body, minutes of its meetings, or reports,” id. at 

268. 

Here, the district court premised its finding of racial discrimination  primarily on two of these factors: (1) impact, i.e. “the considerable impact that 

[the Village’s] zoning decision had on minorities in that community”; and (2) 

52 

    sequence of events, i.e. “the sequence of events involved in the Board’s decision  to adopt R‐T zoning instead of R‐M zoning after it received public opposition to  the prospect of affordable housing in Garden City.” Special App’x at 161. The  district court noted a history of racial discrimination in Garden City, but declined  to place “significant weight” on this factor.  See Special App’x at 151 (“Although 

[past events] could tend to suggest that racial discrimination has historically  been a problem in Garden City, the Court declines to place significant weight on  them for various reasons.”). 

The district court first noted statistical evidence that the original R‐M  proposal would have created a pool of potential renters with a significantly  larger percentage of minority households than the pool of potential renters for  the zoning proposal ultimately adopted as law by Garden City. However, in  making its finding of discrimination, the district court relied primarily on the  sequence of events leading up to the implementation of R‐T zoning. The court  first noted that Garden City officials and BFJ were initially enthusiastic about R‐

M zoning. BFJ’s proposal permitted the development of up to 311 multi‐family  units, and Trustee Bee expressed the opinion at a January 20, 2004 meeting that 

“Garden City demographically has a need for multi‐family housing,” and that 

53 

    “he would keep an open mind but he still felt the recommended zoning change  were appropriate.” App’x at 1665.  

However, the district court concluded that BFJ and the Board abruptly  reversed course in response to vocal citizen opposition to the possibility of multi‐ family housing, including complaints that affordable housing with undesirable  residents could be built under this zoning. At a February 4, 2004 meeting, 

Trustee Bee stated that “neither the County nor the Village is looking to  create . . . so‐called affordable housing.” App’x at 1236.  BFJ and the Board  subsequently endorsed the R‐T proposal, which banned the development of  multi‐family housing on all but a small portion of the Social Services Site and  then only by special permit.  

The district court focused on the suddenness of this change. Although the 

P‐Zone Committee had consistently recommended R‐M zoning for eighteen  months, R‐T zoning went from proposal to enactment in a matter of weeks. The  district court noted that BFJ’s consideration of R‐T zoning was not nearly as  comprehensive and deliberative as that for R‐M zoning. In addition, the court  found it strange that members of the P‐Zone Committee – the Village officials  most familiar with the situation – were excluded from the discussions regarding 

54 

    R‐T zoning. Indeed, after a final public presentation on the proposed R‐M zoning  in April 2004, Schoelle, Filippon, and Fishberg met with BFJ to review the public  comments. For some unknown reason, members of the P‐Zone Committee did  not participate in this meeting, and neither did the Village’s zoning counsel 

Kiernan. The district court also found it peculiar that Local Law 2‐2004, adopting 

R‐T zoning, was moved to a public hearing even though no zoning text had yet  been drafted and no environmental analysis of the law’s impact had been  conducted. Thus, in rejecting Garden City’s argument below that the adoption of 

R‐T zoning was business as usual, the district court concluded that Garden City  was “seeking to rewrite history.” Special App’x at 153. 

Although now recognizing the oddness and abruptness of this sequence of  events, Garden City argues that these facts should not raise any suspicion. The 

Village contends that because BFJ, the Village Trustees, and Village residents had  discussed the zoning of the Site for more than a year, there was no need to spend  additional time discussing the same issues once they settled on a preferable  lower‐density approach. While the adoption of R‐T zoning may seem rushed,  and appear to be an abrupt change from Garden City’s prior consistent course of  conduct, according to Garden City, this was actually just efficient local 

55 

    government. Given the amount of time already invested in studying the Social 

Services Site, R‐T zoning could proceed more quickly through the legislative  process. While this may be one reasonable interpretation of the facts, the district  court was nevertheless entitled to draw the contrary inference that the  abandonment of R‐M zoning was an abrupt change and that the “not nearly as  deliberative” adoption of R‐T zoning was suspect. Special App’x at 153–54. 

Indeed, it is a bedrock principle that “[w]here there are two permissible views of  the evidence, the factfinder’s choice between them cannot be clearly erroneous.” 

Anderson v. City of Bessemer City, 470 U.S. 564, 574 (1985). 

In considering the sequence of events leading up to the adoption of R‐T  zoning, the district court also focused closely on the nature of the citizen  complaints regarding R‐M zoning. Citizens expressed concerns about R‐M  zoning changing Garden City’s “character” and “flavor.” App’x at 1243. In  addition, contrary to Garden City’s contentions that any references to affordable  housing were isolated, citizens repeatedly and forcefully expressed concern that 

R‐M zoning would be used to introduce affordable housing and associated  undesirable elements into their community. Residents expressed concerns about  development that would lead to “sanitation [that] is overrun,” “full families 

56 

    living in one bedroom townhouses, two bedroom co‐ops” and “four people or  ten people in an apartment.” App’x at 1260, 1275. Other residents requested that  officials “guarantee” that the housing would be “upscale” because of concerns 

“about a huge amount of apartments that come and depress the market for any  co‐op owner in this Village.” App’x at 1237.  

The district court also noted Garden City residents’ concerns about the 

Balboni Bill and the possibility of creating “affordable housing,” specifically  discussing a flyer warning that property values might decrease if apartments  were built on the Site and that such apartments might be required to include  affordable housing under legislation pending in the State legislature. This flyer  came to the attention of at least two trustees, as well as Fish and Schoelle. 

Concerned about the Balboni Bill, Garden City residents urged the Village  officials to “play it safe” and “vote for single family homes.” App’x at 362.  

Viewing this opposition in light of (1) the racial makeup of Garden City, (2) the  lack of affordable housing in Garden City, and (3) the likely number of minorities  that would have lived in affordable housing at the Social Services Site, ‐ the  district court concluded that Garden City officials’ abrupt change of course was a 

57 

    capitulation to citizen fears of affordable housing, which reflected race‐based  animus.  

We find no clear error in the district court’s determination. The tenor of the  discussion at public hearings and in the flyer circulated throughout the  community shows that citizen opposition, though not overtly race‐based, was  directed at a potential influx of poor, minority residents. Indeed, the description  of the Garden City public hearing is eerily reminiscent of a scene described by  the Court in Yonkers I: 

At  the  meeting  .  .  .  the  predominantly  white  audience  overflowed  the  room.  The  discussion  was  emotionally  charged,  with  frequent  references  to  the  effect  that  subsidized  housing  would  have  on  the  “character”  of  the  neighborhood.  The  final  speaker  from  the  audience  .  .  .  stated  that  the  Bronx  had  been  ruined  when  blacks  moved  there  and  that  he  supported  the  condominium  proposal  because he did not want the same thing to happen in Yonkers.     Yonkers I, 837 F.2d at 1192. Although no one used explicitly racial language at  the Garden City public hearing, the parallels are striking. Like the residents in 

Yonkers, Garden City residents expressed concern that R‐M zoning would change  the “flavor” and “character” of Garden City. App’x at 1243. Citizens requested  restricting the Site’s zoning to single‐family homes in order to preserve “the  flavor and character of what Garden City is now.” App’x at 1243. Citizens 

58 

    repeatedly requested “guarantee[s]” that no affordable housing would be built at  the Social Services Site and that the development would only be “upscale.” 

App’x at 1237–38, 1253. Expressing concerns about the sort of residents who  might occupy an eventual complex, one resident feared that the proposed  development “could have four people or ten people in an apartment and nobody  is going to know that.” App’x at 1275.  And, as with the emotionally charged  scene in Yonkers, Suozzi stated that citizens at the public hearing were “yelling at  him.” App’x at 1246.  Finally, recalling the Yonkers resident who spoke  regarding the Bronx being “ruined,” one resident explained that he had left 

Queens because apartment buildings originally intended for the elderly resulted  in “full families living in one bedroom townhouses, two bedroom co‐ops, the  school is overburdened and overcrowded. You can’t park your car. The  sanitation is overrun.” App’x at 1260. Another resident stated that she had left 

Brooklyn to avoid exactly the sort of development potentially available for the 

Social Services Site.  

  The district court concluded that, in light of the racial makeup of Garden 

City and the likely number of members of racial minorities that residents  believed would have lived in affordable housing at the Social Services Site, these 

59 

    comments were code words for racial animus. See Aman v. Cort Furniture Rental 

Corp., 85 F.3d 1074, 1082 (3d Cir. 1996) (observing that it “has become easier to  coat various forms of discrimination with the appearance of propriety” because  the threat of liability takes that which was once overt and makes it subtle). “Anti‐ discrimination laws and lawsuits have ‘educated’ would‐be violators such that  extreme manifestations of discrimination are thankfully rare. . . . Regrettably,  however, this in no way suggests that discrimination based upon an individual’s  race, gender, or age is near an end. Discrimination continues to pollute the social  and economic mainstream of American life, and is often simply masked in more  subtle forms.” Id. at 1081–82. “[R]acially charged code words may provide  evidence of discriminatory intent by sending a clear message and carrying the  distinct tone of racial motivations and implications.” Smith v. Fairview Ridges 

Hosp., 625 F.3d 1076, 1085 (8th Cir. 2010) (internal quotation marks and  alterations omitted). 

Empirical evidence supports the reasonableness of the district court’s  conclusion. Indeed, “research suggests that people believe that the majority of  public housing residents are people of color, specifically, African American.” See 

Carol M. Motley & Vanessa Gail Perry, Living on the Other Side of the Tracks: An 

60 

    Investigation of Public Housing Stereotypes, 32 J. Pub. Pol’y & Marketing 48, 52 

(2013); see also id. at 50 (“[I]n the United States, public housing residents are  perceived as predominantly ethnic peoples (mainly African American) . . . .”). 

Here, the comments of Garden City residents employ recognized code words  about low‐income, minority housing.3 For example, “[o]pponents of affordable  housing provide subtle references to immigrant families when they condemn  affordable housing due to the fear it will bring in ‘families with lots of kids.’” 

Mai Thi Nguyen, Victoria Basolo & Abhishek Tiwari, Opposition to Affordable 

Housing in the USA: Debate Framing and the Responses of Local Actors, 30 Housing, 

Theory & Soc’y 107, 122 (2013). Here, invoking this stereotype, Garden City  residents complained of “full families living in one bedroom townhouses,” 

App’x at 1260,  and “four people or ten people in an apartment,” App’x at 1275,  as well as the possibility of “overburdened and overcrowded” schools, App’x at 

1260.  In addition, research shows that “opponents of affordable housing may  mention that they do not want their city to become another ‘Watts’ or ‘Bayview‐

3 Garden City argues that a code word theory only makes sense when it is the  defendant’s statements at issue. We disagree. The notion of a code word implies  that it will be understood by another. Indeed, Yonkers I implicitly recognized the  relevance of code words in the context of legislators acting responsively to citizen  animus by specifically invoking residents’ use of words like “character.” 837 F.2d  at 1192.  61 

    Hunters‐Point,’ both places with a predominantly African‐American  population.” Nguyen, at 123. So too here, Garden City residents expressed  concerns about their community becoming like communities with majority‐ minority populations, such as Brooklyn and Queens. Moreover, “a series of  studies have shown that when Whites are asked why they would not want to  live near African‐Americans (no income level is indicated in the question),  common responses relate to the fear of property value decline, increasing crime,  decreasing community quality (e.g. physical decay of housing, trash in  neighborhood, and unkempt lawns) and increasing violence.” Nguyen, at 111. 

Repeatedly expressing concerns that R‐M zoning would lead to a decline in their  property values as well as reduced quality of life in their community, Garden 

City residents urged the Board of Trustees to “keep Garden City what it is” and  to “think of the people who live here.” App’x at 1487–88.  Considering these  statements in context, we find that the district court’s conclusion that citizen  opposition to R‐M zoning utilized code words to communicate their race‐based  animus to Garden City officials was not clearly erroneous. See Smith v. Town of 

Clarkton, 682 F.2d 1055, 1066 (4th Cir. 1982) (finding “‘camouflaged’ racial  expressions” based on concerns “about an influx of ‘undesirables,’” who would 

62 

    “‘dilute’ the public schools”). While another factfinder might reasonably draw  the contrary inference from these facially neutral statements, “the district court’s  account of the evidence is plausible in light of the record viewed in its entirety.” 

Anderson, 470 U.S. at 573–74.4 

  In response, Garden City notes that its officials testified that they did not  understand the citizen opposition to be race‐based. But, quite obviously,  discrimination is rarely admitted. See Rosen v. Thornburgh, 928 F.2d 528, 533 (2d 

Cir. 1991) (“A victim of discrimination is . . . seldom able to prove his or her  claim by direct evidence and is usually constrained to rely on the cumulative  weight of circumstantial evidence.”); Iadimarco v. Runyon, 190 F.3d 151, 157 (3d 

Cir. 1999) (“[A]n employer who discriminates will almost never announce a 

4 Although the district court declined to place significant weight on subsequent  objections to affordable housing in Garden City, as further support for its  conclusion, the district court could have also looked to more overtly race‐based  opposition to the subsequent Ring Road development. Indeed, the comments  opposing this development explicitly referred back to the rezoning of the Social  Services Site. In comments opposing the Ring Road development in Garden City,  citizens accused Suozzi of “catering to ACORN and black people,” App’x at   2684, and stated that they were “[a]damantly opposed to low income housing or  affordable housing in Garden City – at the [Social Services] property or in the  vicinity of Roosevelt Field. You live where you can afford to live – plain and  simple . . . it is not a hand‐out!” App’x at 2699. These more explicitly race‐based  comments echoed earlier comments during public hearings. App’x at 1487 (“We  worked very hard to live in Garden City because [of] what it is. And I feel like  very slowly it’s creeping away by the building that is going on.”)  63 

    discriminatory animus or provide employees or courts with direct evidence of  discriminatory intent.”). The district court reached its conclusion after a lengthy  trial, during which the court had the opportunity to hear and evaluate the  testimony of numerous witnesses, including all of the relevant Garden City  officials. Moreover, there is ample evidence from which to question the  credibility of these officials. Trustee Lundquist stated during his trial testimony  that he was unsure if Garden City – an overwhelmingly white community – was  majority black. Similarly, Building Superintendent Filippon stated that he did not  know if Garden City was majority white. Trustee Negri further stated that he  could not recall if he had ever had a conversation about affordable housing.  

In addition to these incredible statements, which the district court would  have been entitled to discredit, there was abundant evidence from which the  district court could find that Garden City officials clearly understood residents’  coded objections to R‐M zoning. During his testimony, Village Administrator 

Schoelle indicated that he knew low‐income residents of Garden City were  primarily African Americans and Latinos. Cf. Catanzaro v. Weiden, 140 F.3d 91, 96 

(2d Cir. 1998) (“[Plaintiff] also presents evidence that the Mayor and City officials  knew the racial makeup of the Middletown community.”). In addition, County 

64 

    Executive Suozzi testified to his knowledge that race is generally a factor in  opposition to affordable housing in Nassau County, and that Garden City  residents’ opposition to affordable housing was motivated, at least in part, by  discriminatory animus. App’x 550, 556, 2266‐67. Furthermore, employing the  code words apparently employed by Garden City residents, Trustee Negri  testified that housing occupied by low‐income minorities is not consistent with  the “character” of Garden City. App’x at 570. 

Garden City’s argument appears to boil down to the following – because  no one ever said anything overtly race‐based, this was all just business as usual. 

But the district court was entitled to conclude, based on the Arlington Heights  factors, that something was amiss here, and that Garden City’s abrupt shift in  zoning in the face of vocal citizen opposition to changing the character of Garden 

City represented acquiescence to race‐based animus. 

Failing to show clear error in the district court’s factual findings, Garden 

City also argues that the district court applied the wrong legal standard for  claims involving official responses to citizen‐based discrimination. But the  district court recognized the appropriate standard, stating that “[u]nder the  theory of disparate treatment, ‘a plaintiff can establish a prima facie case by 

65 

    showing that animus against the protected group “was a significant factor in the  position taken” by the municipal decision‐makers themselves or by those to  whom the decision‐makers were knowingly responsive.’” Special App’x at 148 

(quoting LeBlanc‐Sternberg, 67 F.3d at 425) (emphasis omitted). Although Garden 

City cites this same case and the same standard, it contends that the district  nevertheless applied the wrong standard, because at two points in its 65‐page  opinion, the court noted that the comments of Garden City residents “reflected  race‐based animus or at least could have been construed as such by the Board.” 

Special App’x at 156, 180. Seizing on the “could have been construed” language, 

Garden City argues that the district court only found that Garden City officials  responded to citizen‐based opposition and that this opposition was race‐based,  but never actually concluded that Garden City officials knew this citizen  opposition was race‐based.  

Although Garden City is correct that the standard is not “could have been  construed,” and local officials must knowingly respond to race‐based citizen  opposition, we do not think this stray language reflects the legal standard that  the court applied. As noted, at other points in its opinion, the district court set  out in detail the correct legal standard and cited the exact same cases that Garden 

66 

    City relies on. Moreover, statements during trial indicate that the district court  and all of the parties understood the appropriate standard. In denying Garden 

City’s Rule 50 motion at the close of Plaintiffs’ case, the district court recognized  that Plaintiffs had presented evidence that Garden City officials changed the  zoning “to limit minorities from buying in the Garden City area.” App’x at 808. 

In addition, during trial and in their post‐trial briefing, both parties made this  standard clear. App’x at 801 (defendants reiterating that “plaintiffs must show  that . . . animus against the protected group was a significant factor in the  position taken by the municipal decision makers themselves or by those to whom  the decision makers were knowingly responsive”); App’x at 805 (plaintiffs  arguing that “it is disingenuous of [Garden City’s] decision makers, for example  trustee [Bee] . . . to claim that they did not know that racial animus played a part  in residents[‘] opposition to multifamily and affordable hous[ing]”); App’x at 

1013 (“Garden City government officials could not have been unaware that their  constituents’ opposition to affordable housing was grounded in opposition to the  likely minority occupants of such housing.”). In light of these statements, we  believe the district court understood the applicable standard. 

67 

    In any case, as discussed at length, the district court’s analysis and factual  findings support the conclusion that Garden City officials acted with knowledge  of their constituents’ discriminatory animus. See FTC v. Bronson Partners, LLC, 654 

F.3d 359, 372 (2d Cir. 2011) (“[A]n error in terminology can be harmless so long  as the substantive legal standard applied was the correct one.”). As the foregoing  analysis of the district court’s factual findings shows, even if the district court  applied a somewhat looser standard, its evidentiary findings are sufficient to  support a conclusion of discrimination even under the correct standard, i.e., that 

Garden City officials knowingly acquiesced to race‐based citizen opposition. 

Accordingly, we find no error in the district court’s conclusion that Plaintiffs  have made out a prima facie case of racial discrimination. 

B. Discrimination Vel Non 

Garden City argues that, even if Plaintiffs have made out a prima facie  case, its residents opposed (and its officials understood them to oppose) R‐M  zoning based on legitimate concerns. Although it expressed significant  skepticism about the legitimacy of these non‐discriminatory motives, the district  court concluded that these other reasons may have played some role in the  rezoning decision. However, applying a mixed‐motive analysis, the district court 

68 

    nevertheless concluded that discrimination against minorities played a  determinative role in the shift from R‐M to R‐T zoning. We find no error in the  district court’s mixed‐motive analysis and affirm its conclusion. 

Once a plaintiff presents a prima facie case of discrimination based on the 

Arlington Heights factors, the burden shifts to the defendant to proffer a  legitimate, non‐discriminatory reason for its actions. See Reg’l Econ. Cmty. Action 

Program, Inc. v. City of Middletown, 294 F.3d 35, 49 (2d Cir. 2002). Here, the district  court found that Garden City met its minimal burden of production on this issue,  as Garden City contended that R‐T zoning was adopted instead of R‐M zoning  because of concerns regarding traffic and school crowding, and because R‐T  zoning would facilitate the development of townhouses as a residential form.  

If a defendant meets its burden of production, “the sole remaining issue is  discrimination vel non. The plaintiffs . . . must prove that the defendants  intentionally discriminated against them on a prohibited ground.” Id. (internal  quotation marks, citations, and alterations omitted). Although noting that some  of Garden City’s alternative justifications for the rezoning were “not just  disputed, but unsupported by the record,” Special App’x at 160, the district court  expressed reluctance “to second‐guess citizens and decision‐makers’ legitimate 

69 

    concerns about traffic and the promotion of townhouses, even if those concerns  may have been ill‐founded,” Special App’x at 160. Deeming these additional  concerns legitimate, the district court followed our decision in Cabrera v. 

Jakabovitz, 24 F.3d 372, 383 (2d Cir. 1994), and applied the mixed‐motive analysis  set out in Price Waterhouse v. Hopkins, 490 U.S. 228, 244–45 (1989) to Plaintiffs’  claims. 

While this standard has been modified by statute in the context of Title VII,  there is no indication it remains inapplicable to claims under the Fair Housing 

Act, and therefore a plaintiff bears the “burden of proof” in showing “that the  adverse action was motivated, at least in part, by an impermissible reason.” 

Cabrera, 24 F.3d at 383. If the plaintiff “has sustained this burden, then the  defendant can prevail if it sustains its burden of proving its affirmative defense  that it would have taken the adverse action on the basis of . . . permissible  reason[s] alone.” Id.  

Here, relying on its analysis of Plaintiffs’ prima facie case, the district court  concluded that the shift in zoning had been motivated, at least in part, by  discriminatory animus. It then proceeded to the second half of the Price 

Waterhouse analysis – the “same decision” defense – assessing whether Garden 

70 

    City would have taken the same action solely on the basis of its purported  legitimate reasons for rezoning. Reviewing these alternative rationales, the  district court concluded that even accepting these legitimate reasons, Garden 

City would not have adopted R‐T zoning in the absence of discriminatory  animus.  

Garden City challenges the district court’s mixed‐motives analysis. Yet  because Garden City is challenging the district court’s finding of discrimination,  and because these issues are ultimately factual findings, see Cabrera, 24 F.3d at 

383 (noting that the issue can be decided by a jury), our review is again for clear  error. See Thomas v. Nat’l Football League Players Ass’n, 131 F.3d 198, 206 (D.C. Cir. 

1997), (“This constituted an acceptable finding of mixed motives, and was not  clearly erroneous.”), vacated in part on reh’g 1998 WL 1988451 (D.C. Cir. 1998). 

And again, we find no clear error in the district court’s factual analysis. 

Garden City argues that although citizens expressed concern about the  possibility of affordable housing and the residents who might occupy it, public  comment focused more broadly on mundane problems such as traffic and school  overcrowding. Yet the district court did not err in concluding that these other 

71 

    rationales were insufficiently weighty to justify a shift from R‐M to R‐T zoning in  the absence of discriminatory intent. 

With respect to traffic, Garden City argues that its zoning expert testified  that R‐T zoning, as compared to R‐M zoning, would potentially reduce traffic   concerns. While the district court recognized this evidence, it also noted that  traffic concerns became important to Garden City officials only after the increase  in public opposition to affordable housing. Indeed, when residents raised  questions regarding traffic from R‐M zoning in 2003 and early 2004, Garden City  officials repeatedly dismissed these concerns. Indeed, Suozzi, agreeing with 

Garden City officials at earlier presentations, criticized traffic‐related concerns  regarding R‐M zoning as “irrational.” App’x at 1238–39. Although BFJ’s April 

2004 presentation stated that R‐T zoning would reduce traffic relative to R‐M  zoning, this study was only prepared after the public meetings, and the district  court reasonably questioned the credibility of figures potentially created to  justify a particular result. In addition, the district court noted other record  evidence suggesting any decrease in traffic between R‐M and R‐T zoning was de  minimis. Fish testified that, even using a conservative approach, the elimination  of multi‐family housing would only reduce peak traffic by 3%. App’x at 337–38.  

72 

    The district court thus did not err in questioning whether such concerns were  sufficiently strong to cancel out any discriminatory animus.   

In conducting its mixed–motive analysis, the district court also  appropriately questioned the strength of Garden City’s interest in developing  townhouses. Although Garden City’s zoning expert testified that R‐T zoning  facilitated the development of townhouses and thus potentially expanded the  available forms of housing in Garden City by defining townhouses within the 

Village’s zoning code for the first time, there is minimal evidence in the record  that Garden City had any real interest in adding townhouses as a residential  form prior to the rise in public opposition to R‐M zoning. Indeed, the only  evidence cited for this point by Garden City is brief testimony from Filippon that 

Garden City had previously recognized the fact that it did not have townhouses  available for prospective buyers. Yet R‐T zoning was not actually necessary to  further this goal, nor did it actually accomplish it. Fish and Filippon both  testified that townhouses would have been permissible as a residential form even  under R‐M zoning. Similarly, R‐T zoning did not actually “promote”  townhouses, as Fairhaven, the winning bidder for the Social Services Site,  planned to develop single‐family homes. The same logic also undermines 

73 

    Garden City’s purported interest in using R‐T as a transition zone between  single‐family homes and the commercial district abutting the Social Services Site. 

Multi‐family housing would have provided a similar transition and the ultimate  selection of Fairhaven meant no transition at all.  

Finally, citizen concerns regarding school overcrowding do not cast doubt  on the district court’s mixed–motive analysis. The district court noted Fish’s  estimate that while single‐family homes would, on average, produce one  additional schoolchild, under R‐M zoning “[w]ith a community aimed at young  couples and empty nesters there could be as few as 0.2 to 0.3 public school  children per unit.” Special App’x at 158 (citing App’x at 1382). At trial, Fish  reiterated these assessments. App’x at 273 (agreeing that “it still holds true” “that  there would be a smaller number of children generated by multifamily housing  under RM than with the development of single‐family homes”). Fish further  agreed that those who questioned these assessments “were simply wrong.” 

App’x at 277. In addition, at the public hearing, Suozzi and others deemed  citizen complaints about potential school overcrowding “not accurate.” App’x at 

1255. Although Garden City argues that a change in the resident mix would have 

74 

    altered these numbers, the district court was entitled to rely on the figures in the  record undercutting this concern.5  

  Accordingly, we find no clear error in the district court’s determination  that, while these concerns may have motivated in part the decision to adopt R‐T  zoning, the decision would not have been made in the absence of a  discriminatory motive.    

Failing to show clear error in the district court’s mixed‐motive analysis, 

Garden City questions the mode of this analysis. Garden City argues that the  district court improperly placed the burden on the Village to show that it would  have made the same decision even in the absence of a discriminatory motive, and  should have instead placed the burden on Plaintiffs to show that discrimination  was the “but‐for” cause of the rezoning decision. Garden City’s critique of the  district court’s analysis relies on the Supreme Court’s decision in Gross v. FBL 

Financial Services, Inc., 557 U.S. 167 (2009), where the Court held that because the 

ADEA prohibits adverse actions taken “because of” an employee’s age, ADEA  plaintiffs cannot rely on the Price Waterhouse analysis, and instead bear the 

5 Although the district court never explicitly stated that school crowding  concerns would not have led Garden City to adopt R‐T zoning in the absence of  discriminatory animus, this conclusion is the obvious implication of its  discussion of this issue.   75 

    burden of showing that “age was the ‘but‐for’ cause of the challenged employer  decision.” Id. at 177–78. Garden City contends that because the Fair Housing Act  similarly prohibits “mak[ing] unavailable or deny[ing] a dwelling . . . because of  race,” 42 U.S.C. § 3604(a), the district court should have placed the burden on 

Plaintiffs to show that race‐based animus was the but‐for cause of the shift to R‐T  zoning.6  

This argument is forfeited. Garden City concedes that it failed to raise this  argument before the district court, and “it is a well‐established general rule that  an appellate court will not consider an issue raised for the first time on appeal.” 

Greene v. United States, 13 F.3d 577, 586 (2d Cir. 1994). Although we can exercise  our discretion to entertain new arguments “where necessary to avoid a manifest  injustice or where the argument presents a question of law and there is no need  for additional fact‐finding,” Bogle‐Assegai v. Connecticut, 470 F.3d 498, 504 (2d Cir. 

2006) (internal quotation marks omitted), “the circumstances normally do not 

6 Garden City does not take issue with the district court’s analysis regarding  Plaintiffs’ parallel claims under Section 1981, Section 1983, and the Equal  Protection Clause, only arguing that Gross rejects the district court’s mixed‐ motive analysis in the context of the Fair Housing Act. We assume, without  deciding, that the original Price Waterhouse analysis, not the modified version  adopted in the Civil Rights Act of 1991, applies to claims under Section 1981. See  Hardy v. Town of Greenwich, 629 F. Supp. 2d 192, 199 (D. Conn. 2009) (noting that  “[t]he Second Circuit has not directly addressed this question”).   76 

    militate in favor of an exercise of discretion to address new arguments on appeal  where those arguments were available to the parties below and they proffer no  reason for their failure to raise the arguments below,” In re Nortel Networks Corp. 

Sec. Litig., 539 F.3d 129, 133 (2d Cir. 2008) (internal quotation marks and  alterations omitted). Garden City requests that we excuse the present forfeiture  because the parties did not brief the issue of mixed motives below, in light of 

Plaintiffs’ contention that Garden City’s legitimate non‐discriminatory reasons  for rezoning were pretextual.  

A review of Plaintiffs’ post‐trial briefing undercuts this contention. 

Although much of the discussion in the district court focused on pretext, an  entire section in Plaintiffs’ post‐trial brief is devoted to the issue of burden‐ shifting under a mixed analysis. App’x at 1020 (“Garden City Did Not Meet Its 

Burden to Prove that R‐T Zoning Would Have Been Adopted Had The 

‘Impermissible Purpose’ Not Been Considered.”) In this section, Plaintiffs argue  that “[e]ven if R‐T addressed any legitimate zoning concerns, that discriminatory  animus motivated the change even in part is enough to support a finding of  discriminatory intent.” App’x at 1020. In addition, Plaintiffs noted that “[h]ad the 

‘impermissible purpose’ of excluding minorities from Garden City not been 

77 

    considered, R‐T zoning would not have been adopted.” App’x at 1022. The issue  of causation and who bore what burden in showing causation among the various  motives was sufficiently raised by Plaintiffs that Defendants were on notice that  they could have raised their Gross argument. Accordingly, we decline to exercise  our discretion to overlook Garden City’s failure to address this issue below. 

In any event, even if we considered this argument, it runs headlong into 

Circuit precedent. In Cabrera, 24 F.3d at 383, considering, inter alia, a Fair 

Housing Act claim, this Court adopted the Price Waterhouse analysis, concluding  that once a plaintiff proves an adverse action “was motivated, at least in part, by  an impermissible reason, . . . the defendant can prevail if it sustains its burden of  proving its affirmative defense that it would have taken the adverse action on the  basis of the permissible reason alone.” We are bound by Cabrera. In re Zarnel, 619 

F.3d 156, 168 (2d Cir. 2010) (noting that a panel of this Court is “bound by the  decisions of prior panels until such time as they are overruled either by an en  banc panel of our Court or by the Supreme Court).  

Moreover, when Congress amended the FHA in 1988, the circuits were  largely in agreement that if one of the motivating factors for an act was unlawful,  the act violated the FHA. See Robinson v. 12 Lofts Realty, Inc., 610 F.2d 1032, 1042 

78 

    (2d Cir. 1979); Williams v. Matthews Co., 499 F.2d 819, 826 (8th Cir. 1974); Hanson  v. Veterans Admin., 800 F.2d 1381, 1386 (5th Cir. 1986); Jordan v. Dellway Villa, Ltd., 

661 F.2d 588, 594 (6th Cir. 1981); United States v. Pelzer Realty Co., 484 F.2d 438, 

443 (5th Cir. 1973); Smith v. Sol D. Adler Realty Co., 436 F.2d 344, 349–50 (7th Cir. 

1970). When Congress amends an Act “without altering the text . . . , it implicitly  adopt[s] [the Court’s] construction of the statute.” Inclusive Communities Project,  

135 S. Ct. at 2520 (quoting Forest Grove Sch. Dist. v. T.A., 557 U.S. 230, 244 n.11 

(2009)). Although Gross may cast doubt on this conclusion, by its terms, Gross  applies only to the ADEA, and we decline to address whether Gross applies to  the FHA in the absence of clearer guidance from the Supreme Court. 

Accordingly, even if we overlooked Garden City’s present forfeiture, we would  adhere to our existing precedent. 

IV. Disparate Impact 

Garden City also challenges the district court’s conclusion that the shift  from R‐M to R‐T zoning violated the disparate impact prong of the Fair Housing 

Act. The Supreme Court recently affirmed that disparate impact claims are  cognizable under the Fair Housing Act. See Inclusive Communities Project, 135 S. 

Ct. at 2525 (holding that “disparate‐impact claims are cognizable under the Fair 

79 

    Housing Act upon considering its results‐oriented language, the Court’s  interpretation of similar language in Title VII and the ADEA, Congress’  ratification of disparate‐impact claims in 1988 against the backdrop of the  unanimous view of nine Courts of Appeals, and the statutory purpose”).  

The Second Circuit has outlined a burden‐shifting test for a disparate  impact claim. Under this test, a plaintiff must first establish a prima facie case by  showing, “(1) the occurrence of certain outwardly neutral practices, and (2) a  significantly adverse or disproportionate impact on persons of a particular type  produced by the defendant’s facially neutral acts or practices.” City of 

Middletown, 294 F.3d at 52–53 ; see also Tsombanidis, 352 F.3d at 575. Once a  plaintiff has presented a prima facie case of disparate impact, “the burden shifts  to the defendant to ‘prove that its actions furthered, in theory and in practice, a  legitimate, bona fide governmental interest and that no alternative would serve  that interest with less discriminatory effect.’” Tsombanidis, 352 F.3d at 575 

(quoting Huntington Branch, 844 F.2d at 936 ) (emphasis added). 

  In 2013, however, before the district court’s decision was rendered, the 

Secretary of Housing and Urban Development (“HUD”) issued a regulation  interpreting disparate‐impact liability under the FHA. See Implementation of the 

80 

    Fair Housing Act’s Discriminatory Effects Standard, 78 Fed. Reg. 11,460 (Feb. 15, 

2013) (codified at 24 C.F.R. Part 100).  In addition to affirming disparate impact  liability as an element of the FHA, it outlined the “[b]urdens of proof in  discriminatory effects cases.” 24 C.F.R. § 100.500(c). Under this framework, the  first two steps are substantially the same as in our case law:  First, a plaintiff or  charging party must come forward with a prima facie case; and second, the  defendant or respondent may rebut the prima facie case by proving that the 

“challenged practice is necessary to achieve one or more substantial, legitimate,  nondiscriminatory interests of the respondent or defendant.” 24 C.F.R. § 

100.500(c)(1)–(2). However, unlike Huntington Branch and its progeny, if the  defendant meets its burden, the burden of proof shifts back to the plaintiff to  show that the “substantial, legitimate, nondiscriminatory interests supporting  the challenged practice could be served by another practice that has a less  discriminatory effect.” 24 C.F.R. § 100.500(c)(3).  

Instead of following HUD’s framework, despite being well aware of 

HUD’s regulation, see Special App’x at 168, the district court applied our  traditional test. The district court concluded that Plaintiffs had established a  prima facie case of disparate impact, finding that Garden City’s rejection of R‐M 

81 

    zoning in favor of R‐T zoning had a significant disparate impact on minorities  because it “largely eliminated the potential for the type of housing that  minorities were disproportionately likely to need – namely, affordable rental  units.” Special App’x at 170.  But the district court also found that R‐T zoning  advanced certain legitimate, bona fide governmental interests, noting that R‐T  zoning (1) would have reduced traffic and (2) would have provided for the  construction of townhouses. But the district court held that Garden City “did not  establish the absence of a less discriminatory alternative.” Special App’x at 174. 

Plaintiffs argue that, as a practical matter, the district court did place the burden  on Plaintiffs to show that R‐M zoning was a less discriminatory alternative. See,  e.g., Special App’x at 175 (“Plaintiffs have established, by a preponderance of the  evidence . . . [that] less discriminatory alternatives to the current zoning  ordinance existed.”). We are unpersuaded. It is clear that the district court shifted  the burden to Defendants to prove both a legitimate, bona fide governmental  interest and “that no alternative would serve . . . with less discriminatory effect.” 

Special App’x at 174.  The district court may have found Defendants’ reasons  unpersuasive, but that does not mean it placed the burden of proof on Plaintiffs  in accordance with 24 C.F.R. § 100.500(c)(3). 

82 

    For this reason, Garden City argues that the district court erred in  requiring it to prove the absence of a less discriminatory alternative. Plaintiffs  argue that Garden City’s argument to this effect is waived and, in any case,  contrary to Circuit precedent. But appellate courts are “bound to consider any  change, either in fact or in law, which has supervened since the [district court’s]  judgment was entered.” Patterson v. Alabama, 294 U.S. 600, 607 (1935); see also 

Kamen v. Kemper Fin. Servs., Inc., 500 U.S. 90, 99 (1991) (“When an issue or claim is  properly before the court, the court is not limited to the particular legal theories  advanced by the parties, but rather retains the independent power to identify  and apply the proper construction of governing law.”). Here, we exercise our  prudential discretion to review a potentially waived argument. See Bogle‐Assegai, 

470 F.3d at 504.  

Section 808(a) of the FHA gives the Secretary of HUD the “authority and  responsibility for administering [the] Act,” 42 U.S.C. § 3608(a), and confers upon  the Secretary authority to “make rules (including rules for the collection,  maintenance, and analysis of appropriate data) to carry out this subchapter.” 42 

U.S.C. § 3614a. Because Congress afforded HUD the authority to implement the 

FHA, under Chevron, U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 

83 

    U.S. 837 (1984), this Court must defer to the agency’s reasonable interpretation  unless “the intent of Congress is clear.” 467 U.S. at 842–43. The Supreme Court  implicitly adopted HUD’s approach, see Inclusive Communities Project, 135 S. Ct. at 

2518 (stating that before rejecting a business or public interest, “a court must  determine that a plaintiff has shown that there is ‘an available alternative . . .  practice that has less disparate impact and serves the [entity’s] legitimate needs’” 

(alteration in original) (quoting Ricci v. DeStefano, 557 U.S. 557, 578 (2009))), and  while the approaches of our sister circuits have varied in the past, many had  already placed the burden of proving a less discriminatory alternative on the  plaintiff or have now since deferred to HUD’s interpretation, see Mt. Holly 

Gardens Citizens in Action, Inc. v. Twp. of Mount Holly, 658 F.3d 375, 382 (3d Cir. 

2011) (placing the burden on plaintiffs to “demonstrate that there is a less  discriminatory way to advance the defendant’s legitimate interest”); Gallagher v. 

Magner, 619 F.3d 823, 834 (8th Cir. 2010) (same); Groach Assocs. #33, L.P. v. 

Lousiville/Jefferson Cty. Metro Human Relations Comm’n, 508 F.3d 366, 374 (6th Cir. 

2007) (same); see also Inclusive Communities Project, Inc. v. Tex. Depʹt of Hous. & 

Cmty. Affairs, 747 F.3d 275, 282 (5th Cir. 2014) (adopting HUD’s interpretation),  aff’d and remanded 135 S. Ct. at 2507. 

84 

    While the district court did not address this issue below, the question of  whether one of our decisions has been abrogated by an agency regulation that  reflects the agency’s interpretation of an ambiguous statutory provision is a  question of law that we can, and should, answer ourselves. See Nat’l Cable & 

Telecomms. Ass’n v. Brand X Internet Servs. (Brand X), 545 U.S. 967, 986–88 (2005) 

(considering de novo whether a previous Ninth Circuit decision was abrogated  by a subsequent agency regulation). Our earlier burden‐shifting approach  applied in Huntington Branch and Tsombanidis may only survive if we previously  held that our “construction follows from the unambiguous terms of the statute  and thus leaves no room for agency discretion.” Brand X, 545 U.S. at 982. Because  we did not hold that the statute was unambiguous, see Tsombanidis, 352 F.3d at 

575; Huntington Branch, 844 F.2d at 936, we are obliged to defer to the more recent 

HUD regulations. Thus, we remand to the district court for consideration of  whether Plaintiffs satisfied their burden of proving an available alternative  practice that has less disparate impact and serves Defendants’ legitimate  nondiscriminatory interests.  

At the same time, we are mindful of the Supreme Court’s admonishment  that all too often “zoning laws and other housing restrictions . . . function 

85 

    unfairly to exclude minorities from certain neighborhoods without any sufficient  justification” and that “[s]uits targeting such practices reside at the heartland of  disparate‐impact liability.” Inclusive Communities Project, 135 S. Ct. at 2521–22. 

For this reason, we believe the district court’s extensive analysis of Plaintiffs’  prima facie case merits discussion. 

First, as the Supreme Court has made clear this year, zoning laws or  ordinances prohibiting construction of multi‐family dwellings have been found  in violation of the FHA. Id. at 2522 (citing Huntington Branch,488 U.S. at 16–18  and United States v. City of Black Jack, 508 F.2d 1179, 1182–88 (8th Cir. 1974) 

(invalidating ordinance prohibiting construction of new multi‐family  dwellings)). Second, we find no merit in Defendants’ argument that the district  court improperly allowed Plaintiffs to challenge a single, isolated zoning 

“decision,” rather than a general zoning “policy.” Garden City argues that  disparate impact liability does not exist when a plaintiff challenges a defendant’s  one‐off decision. Rather than challenging the Village’s zoning ordinances in  general, the Plaintiffs complain about a decision affecting one piece of property. 

We decline Defendants’ invitation to draw a line defining what constitutes a 

“one‐off” zoning “decision” as opposed to a zoning “policy.” Even assuming this 

86 

    distinction is relevant, given the many months of hearings and meetings, see 

Special App’x at 127–30, with charges that R‐M zoning would harm traffic  conditions and increase school overcrowding, and that the change required  passage of a local law, we are confident this case falls well within a classification  of a “general policy.”  

Additionally, in the Title VII and ADEA contexts, courts have permitted 

“cases dealing with disparate impact challenges to single decisions of  employers.” Council 31, Am. Fed’n of State, Cty. & Mun. Emps., AFL‐CIO v. Ward,  

978 F.2d 373, 377 (7th Cir. 1992); see also Nolting v. Yellow Freight Sys., Inc., 799 

F.2d 1192, 1194 (8th Cir. 1986) (considering a disparate impact case under ADEA  based on a decision to use performance ratings for single layoff decision). 

Indeed, other circuits have described the distinction between a single isolated  decision and a practice as “analytically unmanageable – almost any repeated  course of conduct can be traced back to a single decision.” Council 31, 978 F.2d at 

377. 

Moreover, Plaintiffs also note that there are two methods of proving the  discriminatory effect of a zoning ordinance: (1) “adverse impact on a particular  minority group,” and (2) “harm to the community generally by the perpetuation 

87 

    of segregation.” Huntington Branch, 844 F.2d at 937 (recognizing both forms of  disparate impact under FHA). Here, the district court concluded that “the R‐T  zone’s restriction on the development of multi‐family housing perpetuates  segregation generally because it decreases the availability of housing to  minorities in a municipality where minorities constitute approximately only 4.1%  of the overall population . . . and only 2.6% of the population living in  households.” Special App’x at 171. 

For these reasons, we agree with the district court’s assessment that  plaintiffs more than established a prima facie case. We also agree that 

Defendants identified legitimate, bona fide governmental interests, such as  increased traffic and strain on public schools. But for the reasons stated above,  we remand for consideration of whether Plaintiffs met their burden under 

§ 100.500(c)(3). 

V. Cross‐Appeal 

The final issue in this case is the cross‐appeal, in which Plaintiffs challenge  the district court’s dismissal of Nassau County at the summary judgment stage. 

We review orders granting summary judgment de novo, focusing on whether the  district court properly concluded that there was no genuine dispute as to any 

88 

    material fact and the moving party was entitled to judgment as a matter of law. 

See Dalberth v. Xerox Corp., 766 F.3d 172, 182 (2d Cir. 2014). We resolve all  ambiguities and draw all reasonable inferences in favor of the nonmoving party. 

See Nationwide Life Ins. Co. v. Bankers Leasing Assʹn, Inc., 182 F.3d 157, 160 (2d Cir. 

1999). Summary judgment is appropriate “[w]here the record taken as a whole  could not lead a rational trier of fact to find for the non‐moving party.” 

Matsushita Elec. Indus. Co. v. Zenith Radio Corp., 475 U.S. 574, 586 (1986). 

  A. Nassau County’s Approval of Garden City’s Discrimination 

  The district court dismissed Plaintiffs’ disparate treatment claims against 

Nassau County at the summary judgment stage, concluding that they failed to  raise factual issues as to whether the County bore a sufficient causal relationship  to Garden City’s discriminatory shift in zoning. The district court concluded that  the County lacked legal power over the chosen zoning designation for the Social 

Services Site. It further refused to hold the County liable for failing to combat,  either formally or informally, Garden City’s discrimination. The district court  dismissed the disparate impact and Equal Protection claims against the County  based on the rezoning on similar logic.  

89 

      Plaintiffs contend that the district court erred in concluding that the 

County did not bear responsibility for the shift to R‐T zoning, arguing that they  raised genuine disputes as to material fact issues on this point. Plaintiffs’  argument has two prongs: (1) the County knew that opposition to R‐M zoning  was racially animated, and (2) the County had legal responsibility for R‐T  zoning. 

  As to the first issue, we agree with the district court that, at the summary  judgment stage, Plaintiffs raised a genuine issue of material fact as to whether 

County officials understood the opposition to R‐M zoning as race‐based. 

However, we also agree with the district court that Plaintiffs have not raised a  genuine issue of material fact on the second issue – whether the County had legal  responsibility for Garden City’s adoption of R‐T zoning. We do not find either of 

Plaintiffs’ arguments on this second point persuasive.  

  1. Section 239‐m 

  First, Plaintiffs argue that under New York law, the Nassau County 

Planning Commission was required to review Garden City’s proposed R‐T  zoning ordinance before it was enacted, and to “recommend approval,  modification, or disapproval, of the proposed action, or report that the proposed 

90 

    action has no significant county‐wide or inter‐community impact.” N.Y. Gen. 

Mun. Law § 239‐m(4)(a). This law gives the Commission “an advisory veto  which the town or village legislative body can override by a vote of a majority  plus one of such body’s total membership.” We’re Assocs. Co. v. Bear, 317 N.Y.S.2d 

59, 60 (N.Y. App. Div. 1970) (“[S]ection 239‐m does not give the Planning 

Commission an absolute veto power . . .  .”). Here, rather than objecting to R‐T  zoning under Section 239‐m, the Commission issued a report approving the  zoning.  

  Plaintiffs argue that despite knowing the law to be discriminatory, the 

County did not exercise its advisory power to disapprove the zoning law. 

Plaintiffs argue that the County’s failure to formally disapprove a shift it knew  was discriminatory implicates the County in Garden City’s discrimination. This 

Court has previously held that, in the context of discrimination claims, “[l]iability  may be premised not only on action but on a refusal to act.” United States v. City  of Yonkers (Yonkers II), 96 F.3d 600, 613 (2d Cir. 1996). In situations where an  official “ha[d] authority to intervene, and he knew about the discriminatory  practices . . . then he could be liable.” Comer v. Cisneros, 37 F.3d 775, 804 (2d Cir. 

91 

    1994). However, Plaintiffs’ argument that Nassau County could have prevented 

Garden City’s discriminatory zoning is premised on speculation. 

  Plaintiffs concede that Garden City could have adopted R‐T zoning over  the County’s veto with a majority plus one vote. And in this case, Garden City’s 

Board of Trustees adopted R‐T zoning unanimously. This unanimous vote would  seem to obviate any causal role for Nassau County in the adoption of R‐T zoning. 

Since Garden City could have overridden any County disapproval, any advisory  disapproval by the County would likely have been ineffective.  

Generally, “speculation by the party resisting the motion will not defeat  summary judgment.” Kulak v. City of New York, 88 F.3d 63, 71 (2d Cir. 1996). 

Here, Plaintiffs argue, without any evidence of past practice, that the Nassau 

County Planning Commission could use the advisory veto contained in Section 

239‐m as a bully pulpit for the County to shame towns and villages in danger of  acquiescing to the race‐based animus of their citizens. As an initial matter, 

Plaintiffs provide no evidence that the County has previously exercised such  authority. Indeed, Nassau County points to evidence that the Planning 

Commission’s role was to act as a harmonizer between communities and not as a  super‐agency tasked with keeping discriminating localities in line. App’x at  2833 

92 

    (”The purpose of the Commission’s review is to provide input on actions that  may have an impact across municipal boundaries, or that may be of area‐wide  significance and therefore require coordination among municipalities.”); cf. 

Yonkers II, 96 F.3d at 618 (finding that the applicable statute placed a 

“responsibility” on state officials “to take steps to achieve desegregation”).  

Moreover, even if disapproving potentially discriminatory actions by  municipalities does fall within the ambit of the Commission’s authority, the 

County’s causal role in the ultimate decision is tenuous. In contrast to previous  cases, there is no clear power of override, nor is there evidence that the limited  power of non‐binding disapproval carries any weight. Cf. Yonkers II, 96 F.3d at 

618 (“[W]here the Commissioner and the Board of Regents find that racial  imbalance in the schools of a given community has made the schools  educationally inadequate, the Commissioner has virtually unreviewable authority  under the Education Law to order student transfers in order to eliminate the  imbalance.” (emphasis added)). To be sure, an advisory veto constitutes some  power to intervene, and on a stronger evidentiary showing of past practice, such  failure to utilize the power of disapproval may provide a basis for liability. 

93 

    However, on the present record, we agree with the district court that Plaintiffs’  claim against Nassau County is premised on speculation. 

  2. Override for Public Use 

  As an additional argument for the County’s authority to override Garden 

City’s zoning, Plaintiffs argue that on the facts of this case, the County had the  obligation to exercise its authority to override local zoning control. Plaintiffs  concede that New York law vests authority over zoning with local governments. 

However, Plaintiffs rely on a line of cases in which New York courts have  permitted counties to override town zoning ordinances for the county’s own  land use where the county’s interest in the non‐conforming use is greater than  the town’s interest in enforcing its land use regulations. See Matter of Cty. of 

Monroe (City of Rochester), 530 N.E.2d 202, 204–05 (N.Y. 1988). Plaintiffs contend  that Nassau County should have employed this limited authority to override  local zoning decisions here, in light of its knowledge of the R‐T rezoning’s  discriminatory basis. We disagree. 

The New York Court of Appeals has recognized that counties may ignore  local zoning when necessary for public use. In determining when such an  override is permitted, New York courts balance a number of factors including 

94 

    “the nature and scope of the instrumentality seeking immunity, the kind of  function or land use involved, the extent of the public interest to be served  thereby, the effect local land use regulation would have upon the enterprise  concerned and the impact upon legitimate local interests.” Id. at 204 (internal  quotation marks omitted). For example, in County of Monroe, Monroe County’s  interest in the expansion of an airport outweighed the City of Rochester’s  interests in land use regulation. Id. at 205 (“The airport terminal, parking  facilities, and air freight facility are embraced within the immunity from the  requirements of the City’s land use laws because they constitute accessory uses  customarily incidental to an airport operation.”). The New York Court of 

Appeals has applied this same balancing test in cases where private actors  performing public functions on government land seek an exemption from local  zoning laws. See Matter of Crown Commcʹn N.Y., Inc. v. Depʹt of Transp. of N.Y., 824 

N.E.2d 934, 935–36 (N.Y. 2005). In Crown, the New York Court of Appeals  concluded that “the installation of private antennae on two state‐owned  telecommunications towers [was] exempt from local zoning regulation” because  such private antennae served a number of significant public interests. Id. at 935, 

938. The court concluded that “such equipment is therefore embraced within the 

95 

    immunity already afforded to the state‐owned towers pursuant to the balancing  test.” Id. at 940; see also Westhab, Inc. v. Vill. of Elmsford, 574 N.Y.S.2d 888, 891 

(N.Y. App. Div. 1991) (finding under balancing test that homeless shelter, as  tenant on land leased from County, was exempt from local zoning).  

Based on these cases, Plaintiffs argue that Nassau County had an  obligation to override Garden City’s R‐T zoning on their behalf, since they  proposed to buy the Site and build affordable housing. Plaintiffs contend that  there is a strong public interest in building affordable housing and that the 

County should have taken steps to protect developers who planned to further  this interest by explicitly adopting resolutions overriding Garden City’s zoning. 

However, there is a crucial difference between the cases cited and the present  one. As the district court recognized, these cases are distinguishable because they  did not involve situations such as this, where a private developer is merely  purchasing land from the county to pursue its own endeavor. Rather, the cases  cited all involve exemptions for uses where the state or county continued to own  the land during the public use. Although private entities were not precluded  from joining in the state or a county’s immunity against local zoning, in these  cases, the private party was still a tenant on government‐owned land. In this 

96 

    case, even if the County were to achieve an override of Garden City’s zoning for  itself, the Site would eventually be sold to a private developer. Although New 

York cases provide for zoning immunity by private actors when working with  the government on state or county land, they say nothing about whether a state  or county may transfer this immunity to a private developer as part of a property  sale. Indeed, Plaintiffs have not cited, and we are not aware of, New York cases  applying the public interest balancing test in situations where a private  developer is purchasing land from a county to pursue its own project.7 Absent  further guidance from the New York Court of Appeals, we decline to extend  these cases to find that Nassau County had the legal authority and responsibility  to override Garden City’s zoning on behalf of a potential private buyer. 

B. Nassau County’s Steering of Affordable Housing 

In addition to their claims relating specifically to the R‐T rezoning, 

Plaintiffs also bring claims against Nassau County more generally, accusing the 

County of steering affordable housing to its low‐income, majority‐minority 

7  We note that as part of their initial protest proposal, Plaintiffs proposed a lease  agreement with Nassau County, which could have potentially created a public‐ private partnership on land that would still be owned by the County. However,  Plaintiffs’ directly competitive bid to purchase the Social Services property, not  their lease proposal, is the basis for their standing in this case. Assuming  Plaintiffs’ bid would have been successful, they would have owned the property,  not Nassau County.  97 

    communities. Plaintiffs claim that Nassau County has an explicit policy of  steering affordable housing to low‐income, majority‐minority communities. On  this point, they note statements in documents submitted to HUD between 1995  and 2010 in which Nassau County states, “Nassau County currently targets its  comprehensive community development efforts in a number of lower income  and minority areas such as Roosevelt, Inwood, Hempstead Village, New Cassel,  and Freeport.” See, e.g., App’x at 2575, 2616, 2651, 2854. In other portions of these  filings, Nassau County states “[f]or three decades, Nassau County has provided . 

. .  funds to local governments and non‐profits to acquire sites exclusively in low  and moderate‐income census tracts.” App’x at 2598. Further Plaintiffs’ expert  testified that County‐subsidized affordable housing aimed at families and first‐ time buyers is steered toward majority‐minority communities, while affordable  housing for the elderly is placed in majority‐white communities.  

The district court considered these allegations under 42 U.S.C. § 3608 

(Section 808 of the FHA), and concluded that Section 808 does not provide a  private right of action. Plaintiffs do not challenge the district court’s conclusion  with respect to Section 808 on appeal. However, they argue that the district court  failed to consider the relevance of these same factual allegations to Plaintiffs’ 

98 

    claims under 42 U.S.C. § 3604(a) (Section 804(a) of the FHA) and Title VI of the 

Civil Rights Act of 1964, 42 U.S.C. § 2000d. As discussed previously, Section 

804(a) of the FHA provides for discriminatory intent and disparate impact  liability under the FHA. Title VI provides for discriminatory intent liability  against entities that receive federal funding.  

The County does not contest that Plaintiffs raised Section 804(a) and Title 

VI claims relating to Nassau County’s steering of affordable housing, or that the  district court failed to consider these allegations in ruling on these claims. Thus,  rather than pass on these factually‐intensive claims for the first time on appeal,  we follow our typical practice, and remand for the district court to address these  claims. See Dardana Ltd. v. Yuganskneftegaz, 317 F.3d 202, 208 (2d Cir. 2003) (“It is  this Court’s usual practice to allow the district court to address arguments in the  first instance.”). 

CONCLUSION 

In conclusion, we hold as follows: 

(1) Plaintiffs have Article III standing. Due to the inherent uncertainties in  the housing market, plaintiffs filing claims under the FHA need not  show with absolute certainty that their project would succeed absent 

99 

    the challenged action. We find no clear error in the district court’s  findings to this effect, and thus are satisfied that Plaintiffs have met the  elements of standing. Therefore, we AFFIRM the relevant portions of  the judgment of the district court insofar as it found Plaintiffs have  standing. 

(2) Plaintiffs’ claims are also not moot. Under the voluntary cessation  doctrine, a party may not evade judicial review by temporarily altering  its behavior. Under this doctrine, Defendants did not meet their  stringent and formidable burden of showing that it is absolutely clear  that it will not permit the challenged conduct to resume. Thus, we 

AFFIRM the relevant portions of the judgment of the district court  insofar as it found Plaintiffs’ claims are not moot. 

(3) We further hold that the district court did not commit clear error in  finding that Garden City’s decision to abandon R‐M zoning in favor of 

R‐T zoning was made with discriminatory intent, and that Defendants  failed to demonstrate they would have made the same decision absent  discriminatory considerations.  Thus, we AFFIRM the judgment of the  district court insofar as it found Plaintiffs had established liability 

100 

    under 42 U.S.C. § 3604(a) of the FHA based on a theory of disparate  treatment.  

(4) We further hold that 24 C.F.R. § 100.500(c) abrogated our prior  precedent as to the burden‐shifting framework of proving a disparate  impact claim. Accordingly, we VACATE the district court’s judgment  insofar as it found liability under a disparate impact theory, and 

REMAND for further proceedings to determine, in accordance with 

§ 100.500(c)(3), whether plaintiffs have met their burden of proving that  the “substantial legitimate,  nondiscriminatory interests supporting the  challenged practice could be served by another practice that has a less  discriminatory effect.” 

(5) Finally, we hold that the district court properly dismissed Plaintiffs’  disparate treatment claims against Nassau County at the summary  judgment stage. While we agree that Plaintiffs raised a genuine issue of  material fact as to whether County officials understood the opposition  to R‐M zoning was race‐based, we agree with the district court that 

Plaintiffs have not raised a genuine issue of material fact as to whether  the County had legal responsibility for Garden City’s adoption of R‐T 

101 

    zoning. Therefore, we AFFIRM the district court’s judgment dismissing 

Plaintiffs’ disparate treatment claims against Nassau County at the  summary judgment stage. But with respect to Plaintiffs’ claims under 

Section 804(a) and Title VI relating to Nassau County’s “steering” of  affordable housing, we REMAND for the district court to address these  claims. 

For the foregoing reasons, we AFFIRM the judgment of the district court in part, 

VACATE in part, and REMAND for further proceedings in accordance with this  opinion. 

102